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《行政管理学》PublicAdministration第四章行政职能第一节概述一、含义（一）、现代行政职能问题的由来和发展1、由来——罗斯福“新政”（1）历史背景：1929-1932年资本主义世界经济危机A.经济持续衰退：美国工业生产下降55.6%；GDP从1044亿$下降到410亿$B.金融体系接近崩溃：美国5000家银行倒闭，到1933年有21个州采取关闭银行的保护性措施C.失业剧增：失业率高达18.2%D.社会危机：产生对政府的信任危机；“守夜人”的弊端暴露出来（2）“新政”的主要内容：“伸出看得见的手”A.核心精神：以凯恩斯主义经济理论为基础，以国家干预为核心B.具体措施：a.扩充总统的立法职能b.扩充总统的行政职能建立总统办公厅和各种辅助机构，总统直接领导预算局、经济顾问委员会、国家安全委员会c.扩充总统的经济职能设立田纳西河流域管理局等经济管理机构；第一次规定联邦政府对华尔街（WallStreet）的管制；（3）“新政”的实施成果：重新振兴了美国经济A.结束了亚当.斯密（AdamSmith）自由主义经济政策，“两手都要硬”B.政府干预经济和社会事务成为共识：C.但没有解决政府干预经济和社会事务如何把握“度”的问题a.政府应干预什么（What）b.政府应在什么时候干预(When)c.政府通过什么方式干预(How)d.政府干预到什么程度(Degree)2、“东亚经济奇迹”：后发展国家政府行政职能的体现（1）东亚“儒文化圈”：普遍的政府主导型经济发展战略（2）“官-产-学”：高度协调机制，日本、韩国韩国，6个“五年计划”；“进口替代”、“出口导向”、“科技国家化”三大战略；（3）“良性互动”：政府的公共政策得到了民众大力支持；（4）经验：保持社会和经济稳定快速发展，可遵从政府导向型经济发展战略，暂时放弃有关政治上的争论，避免社会动荡；如姓“资”与姓“社”的问题；白猫和黑猫的问题3、“东亚金融危机”：后发展国家政府行政职能的纠正（1）反映了“传统”向“现代化”转换过程中的深刻矛盾（2）高估了国际金融资本对发展本国经济的意义，忽视了经济全球化对后发展中国家的消极影响；“索罗斯”（3）“东亚金融危机”事实上是“公共政策”的危机，缺乏灵活性（4）“公共选择”理论的合理性：政府同样存在难以克服的缺陷选择就意味着放弃，不选择也是一种选择，选择的只是一种不选择如选择“发展汽车项目”与“环境保护项目”（二）、行政职能含义行政管理主体行使国家行政权力，依法对国家事务、社会公共事务和机关内部事务进行管理所发挥的基本职责、功能和作用。即政府应“管什么”（三）、理解1、和国家的产生相联系：国家职能的一部分；2、和公共行政目的相联系：体现公共行政目的；3、和公共政策相联系：制定公共政策是行政职能的体现；4、和制度创新相联系：转变行政职能体现了制度创新；（三）、特点1、执行性：执行权力机关的决定2、强制性：以国家司法机关为后盾，代表国家行使行政权力3、公共性：和意识形态无关，计划、组织、协调、沟通、监督、控制等基本职能；4、差异性：不同类型的国家、同一类型的不同的历史发展时期不同类型：如社会主义国家、资本主义国家；同一种类型：如中国，49年-57年，巩固政权；58年开始，大跃进，抓生产；66年开始“文化大革命”，政治运动；78年开始改革开放，经济建设；2002年WTO，经济一体化；（四）、有关行政职能问题的争论1、争论的焦点：该管和不该管的范围与程度国家与社会、国家与经济、公平和效率三个关系，不存在要谁不要谁的争论，而是时序问题，反映了不同政府的价值偏好；2、国家与社会的关系：涉及到政府的政治职能，“权威”和“民主”的关系是核心问题（1）精英政治：elitepoliticsA.积极意义：由少数卓越分子组成的集团，承担领导社会前进的历史使命B.消极意义：少数人组成集团，实际控制国家权力，国民政治权利受到限制（2）公共支出增长迅速：政府获得日益广泛的社会影响力公共支出增长迅速的原因：“恩格尔”定律非必需品和劳务的增加，公共物品属于非必需品，导致公共投入增加（3）基于上述两种现实民众的政治支配权、决定权、表达权如何得到保护和实现？A.罗尔斯（JohnRawls）：《正义论》TheoryofJustice正义的对象是用于分配公民的基本权利和义务、划分社会利益和社会负担的社会制度机构；正义应该成为评价社会制度的首要道德标准和基本价值尺度；B.布坎南(JamesMegillBuchanan)和哈耶克（F.A.Hayek）：《自由、市场和国家——80年代的政治经济学》《自由秩序原理》TheConstitutionofLiberty重新确定自由的价值，民众的自由权利是天赋的，不可剥夺的；3、政府与市场的关系：涉及到政府的经济职能，市场失灵和政府失灵问题是核心问题1776年Smith《国富论》自由主义经济学；1926年Keynes《自由放任主义的终结》国家干预主义经济学；60年代Samuelsen《经济学》混合经济经济学；80年代克林顿政府复兴凯恩斯主义经济学；NewKeynesianism（1）市场失灵：MarketFailuresA.个人价值观和自由与社会公理存在矛盾；B.完全竞争假定在经济运行中存在独占、寡头垄断、过度竞争等问题，结果会损害社会效率；C.帕累托最优由于完全市场假定不成立而不能实现；帕累托最优（意大利古典经济学家帕累托命名）在资源配置过程中，当没有谁可能在不损害他人福利的前提下进一步改善自己福利时，此时群体的资源配置达到最优，也就是处于一般均衡状态D.由于存在不完全均衡，资源不能得到充分利用；E.信息存在不完全性或非相关性；“信息失真”(InformationDistortion);“信息与谎言”F.市场不会自动提供公共物品：“公共牧场悲剧”（2）政府失灵：GovernmentFailuresA.政府对社会的经济管理缺乏明确利益主体、责任主体，导致政府效率低下；B.由于不存在绝对的公平标准，政府维护公平的职能从来就不可能实现；追求公平必然常以牺牲效率为代价；C.组成政府的人员，作为自然人既不比常人更坏，也不比常人更好，同样会犯错误；D.政府和民众的法律关系存在不对等性，政府行为的失控无法得到有效救济或补偿；E.政府作为特殊的政治和经济主体和私营企业都存在微观的、复杂的产权和激励机制，市场和政府两者不能互相替代；F.垄断（Monopolization）是政府无法克服的弱点，导致效率低下、机构膨胀，增加社会成本；G.政府的政绩无法直接比较、政府效率无法直接评估，“逃避错误”成为政府官员的普遍行为准则；H.“多数人原则”选举体系的存在：从来都以牺牲部分的利益为代价，不能完全代表每个人的利益；4、效率(Efficiency)和公平(Justice)的关系涉及到政府的社会职能，生产(Production)和分配(Distribution)是核心问题（1）公平和效率的含义：蔓昆（N.GregoryMankiw）A.效率是社会能从稀缺资源中获得更多的东西，同一时间里投入最小，产出最大化；B.公平是这些资源在社会成员中的平等分配，机会均等、收入均等、社会权力的平等化；C.效率是如何使经济蛋糕变大，平等是如何公平分配经济蛋糕；（2）公平和效率的争论：三种争论A.效率优先论：a.推理逻辑1：个人权利——个人自由——市场竞争——提高效率；b.推理逻辑2：效率是个人勤奋的结果，直接反映出个人的努力程度，多劳多得；c.结果：个人权利是效率优先的前提、基础和结果；效率反映了公平，政府不能过度干预来实现“结果均等”，否则会导致不公平B.公平优先论：推理逻辑：公平是“天赋权利”的具体化---不能市场化---不能用金钱衡量结果：#市场竞争导致个人收入巨大反差是对个人权利的直接侵害#效率与公平无关，形成的竞争优势产生对财产、信息、社会关系、教育程度的占有优势，严重破坏“机会均等”原则#市场也不总是以个人能力为基础来提供报酬，如资本市场C.效率公平平衡论：以最小的公平代价换取最大的效率结果@倡导建立混合经济模式：在两者间寻找平衡机制@同时建立以利润为目标的私有经济和以社会福利为目标的公共经济基尼系数=S/SOAB（GiniCoefficient）020406080A人口百分比B80604020收入百分比abcd基尼系数一般在0.3—0.4之间洛伦兹曲线（LorenzCurve）讨论：如何看待我国的效率和公平现状？效率和公平何者更重要？如何在两者之间寻求平衡点？1、历史（纵向）的角度：人类社会：奴隶社会----封建社会----资本主义社会（社会主义社会）公平度逐渐增加，效率不断提高2、现实（横向）的角度：全球：发达地区与欠发达地区存在事实上的不平等（国际经济旧秩序）经济中心转移（意大利—法国---英国----德国——美国）中国：南北、东西存在差距，经济中心转移（东北—东南）计划经济——强调公平，但牺牲效率（大锅饭）市场经济——强调效率，但损伤公平（价值偏好）如何解决？“初次分配注重效率，发挥市场的作用，鼓励一部分人通过诚实劳动、合法经营先富起来。再分配注重公平，加强政府对收入分配的调节职能，调节差距过大的收入。”“初次分配是指企业单位内部的分配，其依据主要是效率原则，即根据各生产要素在生产中发挥的效率带来的总收益多少进行分配，高效率获得高回报。再分配是指在初次分配的基础上，政府通过税收、政策、法律等措施，调节各收入主体之间现金或实物的分配过程，也是对要素收入再次调节的过程。初次分配注重效率、再分配注重公平”第二节行政职能的主要内容一、分类（一）按作用的领域1.政治职能：专政职能，加强民主和法制建设2.经济职能：经济计划、管理、服务、监督3.文化职能：教育、科学文化4.社会职能：公共设施建设与管理、社会福利保障与人口管理、环境建设(第五次铁路大提速)（二）按功能的属性1.统治职能：一个阶级统治其他阶级2.保卫职能：国家安全、社会稳定3.管理职能：保证社会井然秩序4.服务职能：“客户”与“服务商”；用“脚”投票（三）按功能的性质1.行政立法：创生权或授权2.行政司法：仲裁与调解3.行政执法：大量的日常管理活动（四）按功能的过程1.计划：长——中——短计划；“应急”计划2.指导：上级部门对下级的业务；同级政府对职能部门3.协调：上级、下级、不相隶属部门间4.沟通：政府部门间的信息共享；政府与民众二、张金鉴对行政职能的分类1.维护(Maintenance)：维护国家的法典和制度；2.保卫(Protection)：国家和民族独立、公民的财产和生命权、维护社会秩序；3.扶助(Assistance)：使各界公民、团体、工商组织均衡发展，扶助弱势群体4.管制(Regulation)：依法控制和约束社会行为主体和公共权力主体的行为，使其不得危害国家、社会和其他人；5.服务(PublicService)：办理各种公共事业，卫生、交通、通讯、教育等6.发展(Development)：制定有效的公共政策，提升国民生活质量、提升社会文明程度；第三节政府行政职能的转变1.行政环境发展变化的必然要求一、我国行政职能转变的历史必然性（1）适应经济体制改革的要求：计划到市场的转换，混合经济（2）适应政治体制改革的需要：还政于民，减政放权（3）适应WTO体系规则的需要：政府管理模式与国际接轨5.提高政府工作效率，防止、遏制、减少政府腐败（Corruption）现象的发生3.行政管理科学化和技术手段现代化的必然结果4.顺应世界各国行政职能不断发展变化的趋势2.政府机构改革的重要前提和基础：职能——机构二、现代政府行政职能的特点1.不断提升社会服务职能：“管制”——“服务”：2.行政职能日益社会化：“全能”——“有限”3.地方政府（LocalGovernment）作用加大：“集权”——“放权”(1).地方政府了解实际情况，利于及时进行决策和管理，有助于解决实际问题(2).调动地方政府的积极性4.行政管理日益法治化：“人治”——“法制”三、我国现阶段政府行政职能的转变（一）适应市场经济体制1.行政职能重心的转