当下国际金融监管法律制度改革的焦点与问题

当下国际金融监管法律制度改革的焦点与问题（上）关键词:国际金融监管法律制度/改革/金融风险/金融危机内容提要:由美国次贷危机引发的国际金融危机爆发后，国际社会出台的金融改革方案都把国际金融监管法律制度的改革作为整个金融改革的不可或缺的有机组成部分，这是金融全球化条件下防控金融风险和危机的需要和必然反映。从目前来看，加强和健全国际监管规则和标准、健全国际监管责任的划分、建立国际金融监管机构等方面，是国际金融监管法律制度改革的焦点。国际金融监管法律制度的改革关系着国际间利益的分配，我国对每一项国际金融监管法律制度的改革都应视其情况，研究和采取恰当的策略。由美国次贷危机引发的国际金融危机爆发后，国际社会先后出台了多个金融改革方案，大体上可分为三个主要层面：主要经济体（如美国、欧盟和英国等）的改革方案，主要国际机构（如巴塞尔委员会、国际货币基金组织、金融稳定理事会等）的改革方案，G20峰会的努力与成果。这些方案都是在对金融危机深刻检讨的基础上产生的，其包含的金融规制和监管的法律制度改革在相当程度上体现了防范未来金融风险和危机的客观需要，[1]同时也突显出金融规制与监管的国际发展新趋势，可能构成国际社会未来金融规制和监管的新地貌。纵观这些方案，其最突出的特点之一就是十分强调国内金融监管的法律制度改革需要有国际金融监管法律制度改革的配合才能取得成效。究其原因，就在于在金融全球化的条件下，如果只有各经济体的金融规制和监管的法律改革，而没有国际社会共同一致的监管规则和标准，那么，必然会出现规制套利（regulatoryarbitrage），即金融机构及其金融活动从规制监管严格的经济体转移到规制监管松弛的经济体，造成金融规制和监管的短板，出现金融风险和危机爆发的地域转移，并造成国际间金融业的不公平竞争，导致实行严格监管的经济体的金融业的衰败。而金融机构在规制和监管松懈的经济体开展金融活动所形成的风险，在金融全球化的条件下反过来又会冲击规制和监管严格的经济体，使这类经济体在遭受自身金融业竞争劣势甚至颓败的同时，又不能幸免于难。没有全球一致的规制与监管，各经济体在监管规则和标准上就会出现一种逐底竞赛（racetothebottom）和劣胜优汰，加大全球金融体系的系统风险。[2]因此，单个经济体的金融监管的法律制度改革，必然呼唤国际金融监管法律制度的配套改革。从目前来看，加强和健全国际监管规则和标准、健全国际监管责任的划分、建立国际金融监管机构等方面，是国际金融监管法律制度改革的焦点。一、加强和健全国际金融监管的规则和标准这场金融危机再度表明：金融、金融风险及其集中爆发而导致的金融危机已经没有国界的藩篱而充分全球化，但防控金融风险与危机的利器规制与监管却操持在“各自为政”的不同主权国家的手中，金融风险和危机防控的法律制度建设并没有与金融业及其风险和危机的发展变化保持同步。有鉴于此，国际社会当下所开展的一项重要工作就是改革和协调国际金融监管的规则和标准，主要包括以下方面：（一）修改新巴塞尔协议以进行资本监管改革规制资本（regulatorycapital）[3]长期以来一直作为防范和抵御金融风险和危机的利器和主要依靠。有关规制资本的新巴塞尔协议是经过长期、反复修改后于2006年正式定稿的，相比老巴塞尔协议对风险更具敏感性，[4]这场金融危机的爆发不能归咎于新巴塞尔协议，但危机暴露出了新巴塞尔协议的弊端，为了防范和化解金融风险和危机，对其修改势在必行。从目前来看，对新巴塞尔协议的修改主要集中在提高资本基础（capitalbase）[5]的质量、一致性和透明度，扩大风险覆盖范围，引入杠杆率补充风险资本要求，提取超额资本以缓解助周期性和提高抗周期，应对系统性风险和关联性。1.提高资本基础的质量、数量、一致性和透明度。这场金融危机暴露出新巴塞尔协议规定的规制资本存在严重的质量问题。英国的《特纳报告》（TheTurnerReview）[6]指出，金融危机表明，新巴塞尔协议规定的核心一级资本（股份资本和储备）以外的低质资本不能在持续基础上有效地吸收损失。例如，二级资本中的次级债（subordinateddebt），[7]并不能持续、有效地吸收损失，失去了规制资本作为风险防护层的作用。因此，该报告提出对金融体系重要的金融机构的资本要求可以考虑删除有关二级资本作为规制资本的资格，用一级资本满足规制资本的要求，以更好地抗御资产风险。2009年4月举行的G20伦敦峰会强调要提高规制资本的质量。同时，国际社会还认为，银行体系应具有更多的资本，规制资本要超过现有最低资本水平。银行在经济繁荣时期应持有更多的资本，不仅要针对金融机构的特有风险，而且也要纳入更广泛的宏观审慎风险。巴塞尔委员会根据国际社会，特别是金融稳定理事会的意见，于2009年7月通过的《加强新巴塞尔协议框架》（EnhancementstotheBaselIIframework）和《修改新巴塞尔协议市场风险框架》（RevisionstotheBaselIImarketriskframework），加强了规制资本的监管框架，其中就有提高银行资本的质量的内容。2009年12月17日，巴塞尔委员会发布的《增强银行体系稳健性》（征求意见稿）（Consultativeproposalstostrengthentheresilienceofthebankingsector），在以上措施的基础上，借鉴这场金融危机的教训，提出了一系列提高监管资本基础质量、一致性和透明度的措施，尤其是加强一级资本的要素，使一级资本能够在持续经营条件下全部用来吸收损失，以此降低由银行体系导致的系统性风险。这些措施主要包括：首先，一级资本的主要形式必须是普通股和留存收益。为保证非股份公司制银行持有可比的、高质量一级资本，巴塞尔委员会专门建立了一套适用非股份公司制银行的原则。其次，二级资本工具也将统一，仅用于覆盖市场风险的所谓三级资本将被取消。最后，为强化市场约束，改进了资本工具的透明度标准，监管所有要素都必须披露，并且与会计报表相协调。对于最低资本应提高到何种水平，2010年9月12日，27国央行在瑞士一致通过了对新巴塞尔协议的修改《巴塞尔协定III》，要求一级资本中的普通股占比从目前的2%，提高到2015年1月1日的45%，包含普通股和其它合格金融工具的一级资本将同期从目前的4%提高到6%。此外，银行还要另外以普通股形式持有25%的资本防护缓冲（capitalconservationbuffer），用于吸收金融和经济危难时期的损失。这样，普通股的总要求最终将会达到7%。[8]2.扩大风险覆盖范围。未能捕捉表内外风险、衍生交易相关的风险暴露是这场金融危机的留下的重要教训之一，交易账户和复杂资产证券化风险暴露的资本要求松弛是许多国际活跃银行损失的主要源头，因此，巴塞尔委员会进行了扩大资本框架的风险覆盖范围的改革。2009年7月巴塞尔委员会完成了对新资本协议框架的一些重要改革，提高了对交易账户和复杂资产证券化风险暴露的资本要求。强化后的监管安排引入了基于12个月的严重金融危机条件下的压力风险价值的资本要求。此外，巴塞尔委员会对银行账户和交易账户中的所谓？再资产证券化风险暴露%提出了更高的资本要求。改革措施还提高了第二支柱监管当局监督检查的标准以及强化了第三支柱的披露要求。第一支柱和第三支柱的要求从2010年底开始实施，第二支柱的风险管理标准立即生效。2009年12月发布的《增强银行体系稳健性》提出了强化交易对手信用风险资本监管的建议。纵而观之，扩大风险覆盖范围的法律规制改革主要包括以下内容：（1）对交易项目规制资本的改革。对交易项目的规制资本要求，源于1988年老巴塞尔资本协议的缺陷。老巴塞尔资本协议最初仅关注了银行的信用风险，即交易对方的违约风险，而没有关注市场风险，即银行资产负债表的表内项目和表外项目的头寸因市场价格变动而面临的损失风险。但是，由于国际性银行日益活跃地参与金融市场交易，尤其是金融衍生产品交易已使一些财力雄厚的跨国银行损失惨重，市场风险已不容忽视，因此，1996年1月，巴塞尔委员会发布了《对巴塞尔协议包含市场风险的修改》（Amendmenttothecapitalaccordtoincorporatemarketrisks）（以下简称“修正案”）。《修正案》的宗旨是规制市场风险，核心内容是银行必须量化市场风险并计提相应的资本。《修正案》引入老巴塞尔协议后，银行在计算资本充足性时，按照银行业务的性质，将银行的表内表外项目分成银行项目（bankingbook）和交易项目（tradingbook）。银行项目包括存款、贷款等传统银行业务，包括与这些业务相关联的衍生品。这些业务不以交易为目的，性质上较被动，较少考虑短期市场因素波动的影响。交易项目包括债券、股票、外汇交易以及与这些交易相关联的衍生产品。这类业务根据市场价格变动而开展，目的是获得短期收益。新巴塞尔协议将《修正案》的规定纳入其中，这样对主要风险为信用风险的银行项目仍然要按相应的信用风险权重，对各类表内表外项目计算信用风险；对主要风险为市场风险的交易项目，要按《修正案》规定的方法计量市场风险和资本要求。[9]在这场金融危机中，银行和其他金融机构发生的损失和高杠杆率集中在交易项目。导致这一问题的主因是，交易项目的资本要求松弛，且建立在上述《修正案》基础上的有关市场风险的资本框架没有能够捕捉到一些重要风险。英国《特纳报告》指出，银行资产的增长集中于资本要求宽松的交易项目，而不是银行项目。报告还指出57%的银行资产在交易项目中持有，但交易项目的资本仅占总资本要求的4%。在这种情况下，国际社会呼吁大幅度地提高交易项目的资本要求。巴塞尔委员会对此做出了以下反应：对交易项目采取的在险价值法（VaR）进行补充；对于没有证券化的信用产品要增加资本要求，涵盖违约风险和转移风险；对于证券化产品，一般要适用银行项目的资本要求。[10]巴塞尔委员会采取的以上措施旨在降低银行等金融机构在银行项目和交易项目之间进行规制套利。此外，在这场金融危机中，许多银行的交易项目损失远远超出了按照新巴塞尔协议第一支柱的市场风险规则计算的最低资本要求，为此巴塞尔委员会要求银行加强在险价值法的压力测试要求，同时借此降低市场风险最低资本要求的助周期性问题。（2）对证券化和再证券化规制资本的改革。在这场金融危机发生前，证券化被广泛地认为是重要的融资和分散风险的市场工具，但是，贷款资产证券化构成了次贷危机转化为全面金融危机的传送带。事实表明风险不仅没有被证券化有效分散，反而成为金融风险传播的源泉。证券化打破了借款人与贷款人之间的传统关系，造成了市场约束不能校正的利益冲突。资产证券化的贷款发放人不要求提供收入和支付能力的充分证明。证券化机构没有为其愿意购买的贷款制定高标准，从而怂恿了放贷标准的降低。[11]为此，2009年7月巴塞尔委员会通过的新巴塞尔协议修订稿，加强了对第一支柱（即最低资本要求）下某些证券化的处理方法。修改后的协议框架对再证券化风险暴露（即所谓的资产支持型证券中的债务抵押证券）赋予了更高的风险权重，以更好地反映这些产品的内在风险，并提高了为表外管道实体提供短期流动性便利的信用转换系数。巴塞尔委员会还要求银行对采用外部评级的证券化风险暴露进行稳健的信用分析。此外，新巴塞尔协议修订稿还包括了对第三支柱（市场约束）的完善，加强了对证券化、表外风险暴露和交易活动的信息披露要求，以降低资本市场业务给银行资产负债表带来的不确定性。（3）强化对交易对手的信用风险管理。交易对手信用风险主要源于衍生品交易、回购和证券融资活动。《增强银行体系稳健性》强化交易对手信用风险资本监管的主要措施有：银行必须用压力输入因子决定其对交易对手信用风险的资本要求。银行对与交易对手信用水平下降相关的盯市损失（信用估值调整CVA风险）计提资本。[12]持有对一个交易对手大量的、非流动性的衍生品风险暴露的银行使用更长的抵押期限，作为决定监管资本要求的基础。银行若达到中央交易对手的抵押品和盯市风险暴露的严格标准，将适用0%的风险权重。在巴塞尔委员会看