冲突与协调：城市化进程中中国土地立法的未来走向

文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题冲突与协调：城市化进程中中国土地立法的未来走向喻文莉绍兴文理学院关键词:土地立法/冲突/协调/城市内容提要:城乡土地制度的二元模式以及由此衍生的相关问题已经成为横亘在城乡统筹发展和工业化、城市化进程中的障碍，解决这一问题的关键是从农村土地立法入手进行制度创新。应逐步开放农村土地市场，完善农村土地的市场化配置机制，显化农村土地资产价值，使之与城市化发展进程和城乡统筹发展战略相协调。城市化给我们带来了经济的发展和繁荣的同时，也造成了土地资源的破坏和耕地资源的流失。解决经济发展与耕地保护的冲突和矛盾的唯一途径是走可持续发展的道路。本着保护耕地的价值目标，应重构耕地保护法律体系，制定《土地规划法》、加强土地整理立法、完善土地价格法律制度和改革土地税制。在土地之上存在多种利益冲突，协调和平衡这些利益冲突需要私法与公法的协同努力。私法应在公法框架下做出制度安排。私法固然要与公法相协调，但公法对私权的限制必须是基于实现公共利益必不可少的原因，并且控制在最低的限度范围之内。引言文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题城市化是人类社会从城乡分野到城乡对立最终过渡到城乡融合的漫长的自然历史过程。[1]它是社会文明程度的重要标志，也是经济社会发展的世界性规律，更是消解城乡分治“二元结构”状态的最终途径。工业化与城市化的发展，不但意味着自给自足的自然经济或二元经济的解体，更重要的是强调城乡文明相互融合和统筹发展。城市化必须以用地为依托，城市化进程中土地扮演着极其重要的角色，无论是产业结构的调整，还是人口的集聚，基础设施的建设，都必须通过土地的重新配置来实现。[2]可以说，城市化的过程就是土地利用的变动过程。这一过程中不可避免地导致大量耕地非农化，建设用地呈不断扩张的趋势，最终导致农业和农村的发展空间不断萎缩，并对区域资源、环境和生态产生巨大影响。可见，在人地矛盾突出，人均土地资源严重不足的中国，如何协调工业化城市化发展与土地资源的合理利用、经济建设与耕地资源保护的关系，从而促进经济、社会、资源和环境的可持续发展，已成为当前土地立法面临的一项重要课题。建国以后，我国就土地资源开发利用、保护、治理、管理等方面制定了相关的法律法规，初步形成了具有中国特色的立法体系。然而，这一体系中的大部分法律法规是以追求经济的高速增长为目标，以城乡二元经济结构为基础，以计划经济体制为背景而作出的制度安排，基本上反映的是计划经济体制下的静态管理关系和管理制度，忽视了文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题土地资产的动态配置规则，过分关注土地的资产价值而忽略了其本该负载的生态价值，片面注重城乡土地制度的二分格局，而无视城乡经济一体化的必然趋势。随着市场经济的纵深发展，工业化、城市化进程的推进，二元结构的逐渐解体和可持续发展战略的确定，现行农村土地法律制度与城乡统筹发展趋势、经济建设与耕地保护、私益与公益的矛盾与冲突日益严峻和复杂化，土地法律制度面临着前所未有的困境与挑战。有鉴于此，笔者拟对如何通过土地立法协调上述矛盾与冲突，并试图使之朝着协同、互动、和谐的方向迈进作一初步探讨，以期裨益于未来的土地立法与研究。一、协调路径之一：农村土地法律制度与城乡统筹发展的协调世界现代史的历史经验表明，现代化的逻辑起点和历史起点是从农村开始的。工业化、现代化往往都是以牺牲农村和农民的利益为代价，以二元经济为必经的发展阶段。只是西方国家在较短的时期内就完成了现代化的起始阶段，而我国在工业化、城市化进程中，长期依靠剥夺农民利益和推行城乡二元分治的发展模式来谋求经济的发展，这在城市与农村土地制度的二元性上体现得极为充分。在二元分治的模式下，这两类土地受制于不同的权利体系和制度安排。这一状况加剧了城市与农村、工业与农业发展不均衡的二元反差现象。事实上，农村经济与工业化、城市化呈良性互动的关系。工业化和城市化是农业现代化的实现途径，工业化、城市化的进一步发展反过来需要有农文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题村经济的支撑。现行城乡土地制度的二元模式以及由此衍生的相关问题无疑已经成为横亘在城乡统筹发展和工业化、城市化进程中的障碍。二十世纪九十年代，我国在国有土地使用权领域毅然摈弃传统的土地使用权无偿配置方式，在借鉴香港批租制度的基础上于非公益性建设用地领域建立了有偿、有期限使用、可流通的土地出让制度。这一制度首次实现了市场在土地资源配置中的基础性作用，使土地与使用者实现了最佳结合，优化了土地资源的配置，实现了土地资源的自由流动和土地利用的效率最大化，并确保土地资产的保值、增值，其制度绩效是巨大的。在立法上，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》等法律法规先后出台，城市国有土地使用权流转制度逐步趋于完善。城市土地使用权制度的改革从根本上改变了土地资源长期无偿使用的状况，促进了土地资源的市场化配置，并激励人们高效、合理地利用土地资源。城市土地立法的演进直接见证了城市土地制度改革的进程，确认了改革的成果。实践表明，市场是实现资源优化配置的最佳选择。而在农村，土地法律制度改革举步维艰。作为农村最主要的财产——土地资源的市场化配置程度较低，土地的资产价值无法在土地利用者中得到显化，土地价格严重扭曲，农民难以分享工业化、城市化带来的成果。改革文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题开放以后，农村土地承包经营权的流转和集体建设用地使用权的入市等改革与创新从一个侧面反映了农村土地制度存在的问题，表达了农民要求突破制度框架，谋求自身发展的利益诉求。然而现行农村土地法律制度设计却无法提供与现实需求相适应的法律制度保障。综观任何一个发达国家的农村工业化过程，鉴于土地制度对农业经济发展的重大影响，都把土地制度的变革作为农村工业化的前提，资本主义国家的工业化、城市化过程就是土地制度变革的过程。这一发展历程对我国亦不乏借鉴意义。随着二元结构的逐渐解体以及城乡统筹战略的确定，我国现行农村土地制度亟待改革，使之与城市化发展进程和城乡统筹发展战略相协调。农村土地制度改革的关键则是从农村土地立法入手进行制度创新。工业化与城市化本质上就是要缩小城乡差距，促进城乡统筹发展。因此，农村土地制度改革应立足于改变城乡二元经济结构，促进城乡协调发展这一宏大的目标。笔者认为，实现这一目标的土地制度改革的进路有两条：一是农村土地承包经营权流转机制创新，这反映了农村剩余劳动力转移后土地经营规模化、产业化，实现规模效益的需求;二是集体非农建设用地流转制度的创新，这反映了农民希望以土地参与工业化和城市化过程并能够分享其中利益的诉求。众所周知，土地承包经营权在《农村土地承包法》出台之前不能进入市场交易，土地承包经营权的流转更多是农民的自发行为，处于文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题一种无法可依的状态。1994年《土地承包法》的出台改变了这种绝对禁止流通的格局。该法确立了土地承包经营权的流转制度和保护机制，实现了对农用地法律制度的重大完善，在尊重土地资源利用的公平性的同时，对土地资源利用的效率也给予了相应的重视。[3]土地承包经营权的流动原本应是多方位的，但现行法律考虑到实际操作与农民的生活保障问题，只承认“四荒”土地承包经营权的抵押，将耕地承包经营权排除在抵押权的客体范围之外。《物权法》的出台并未改变这一立法格局。笔者认为这一规定在工业化、城市化的背景下已显得不合事宜。工业化、城市化步伐的加快，产生了农业的产业化、规模化的强烈需求。无论是实现适度规模经济，发挥土地规模效应，还是发展农村非农产业，扩大农民收入来源渠道都需要获取资金。现行法律制度设计使得承包经营权人无权向非社区的金融机构通过耕地抵押获得融资，抑制了农地的价值担保功能，导致缺乏资金支持的农村经济发展缺乏后劲，农民生活条件改善的期盼再次落空。有鉴于此，我们认为应进一步完善农用地的流转法律制度，开放农村土地市场，赋予农民更多的土地权利，将耕地承包经营权纳入抵押权的客体，通过充分发挥耕地承包权的资金融通功能，显化农村土地的资产价值，以解决资金短缺的困境，促进农业现代化和产业化以及非农产业的发展，进而增加农民的生产性土地收益。文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题承认耕地承包经营权的抵押是否会导致大量耕地非农用化，进而影响农村建设的统一规划，危及耕地资源的保护，甚至造成生态环境的破坏?笔者认为在耕地上设立抵押权并不会必然与耕地保护制度相悖，解决这一问题的基本思路是完善和强化耕地保护制度、土地利用规划制度、土地用途管制等相关制度。随着城市化、工业化进程的推进和农村非农产业的迅速成长，农村建设用地需求量日益增加，土地等生产要素的商品属性和资产属性日益彰显，并不断从农业向非农业用途急剧转移，造成了耕地资源的大量流失和土地质量的严重退化。与此同时，我国现有存量建设用地未能得到充分利用，特别是农村集体建设用地数量巨大但利用效率不高。毋庸置疑，城市化的快速发展和农村非农产业的迅速成长使得集体建设用地使用权进入市场参与经济活动已成为必然。集体建设用地的流转无疑具有积极的意义。首先，有利于减少建设用地的增量，优化土地资源配置，从而降低占用耕地的经济驱动，促进经济社会的可持续发展。其次，能为农村经济的发展积累资金，优化集体土地资产的分配，保护农村集体组织和农民利益，进一步缩小城乡差距，使农村和农民以土地参与工业化和城市化过程，并分享利益。虽然农村集体土地有着进入更广泛流转领域的强烈利益冲动和迫切需求，但是立法还停留在最初的否定和限制阶段。我国《土地管理法》规定，农村建设用地的范围包括村民住宅用地、乡(镇)村公共设施和公益设施用文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题地、乡镇企业用地。除此之外，其他建设项目需要使用农村土地的，必须先由国家征收，再由国家进行土地使用权的出让。2007年3月16日第十届全国人民代表大会第五次会议通过的《物权法》第151条规定，以集体所有的土地作为建设用地的，仍然应当依照《土地管理法》等法律规定办理。立法对农村集体建设用地使用权流转的限制使得正常的市场机制很难在农村集体建设用地的配制中发挥作用。事实上，立法的限制并没有阻碍集体土地商品化的趋势。工业化水平的快速递增和城市化规模的急剧扩张使得集体建设用地使用权的流转在广大农村已是十分普遍的现象，且流转规模不断扩大，一个庞大的隐性市场正在悄然形成。集体建设用地使用权的隐性流转带来的负面效应已不容忽视。例如，土地利用总体规划和城市规划屡遭破坏，建设用地供应总量难以得到有效控制，耕地资源的保护受到冲击，耕地占补平衡难以实现等等。实践表明，限制甚至禁止集体建设用地使用权流转的现行法律制度是以计划经济体制下农村土地的静态管理模式为背景，以城乡二元经济结构为基础而制定的，并未体现工业化与城市化发展所应有的城乡文明融合的内涵，其建立的经济基础与城乡统筹的理念根本相悖。可见，现行立法对集体建设用地使用权交易的限制性规定已经阻滞了社会经济的发展，亟需改革。承认集体建设用地使用权直接入市流转，文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题是保障农民分享城市化过程中产生的土地级差收益的要求，也是逐步改变城乡土地二元体制的根本途径。综上所述，笔者认为，应逐步开放农村土地市场，完善农村土地的市场化配置机制，显化农村土地资产价值，充分发挥集体土地的资金融通功能，矫正被扭曲的土地价格，逐步改变城乡土地二元体制，进而促进城乡统筹的发展，是土地立法的未来走向。改革农村土地法律制度是否意味着从二分格局走向与城市土地法律制度完全融合直到最后统一?笔者并无此意，在中国农村，土地承载了太重的负荷，它既担负着经济发展功能，又担负着社会保障功能。土地对农民而言，是最基本也是最大的社会保障，是农民的命根子。虽然近年来我国的市场化趋势推动着中国农村的急剧