十二五减排工作方案政策解读

《“十二五”节能减排综合性工作方案》政策解读作者：宗边2011-09-28近日，国务院印发《“十二五”节能减排综合性工作方案》(国发〔2011〕26号，以下简称《方案》)，提出了50条政策措施，并确定了“十二五”各地区化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放总量控制目标。一、请介绍一下制定《方案》的背景。党中央、国务院历来高度重视生态环保工作。五年前，《“十一五”规划纲要》第一次把节能减排列为约束性目标。各地区、各部门认真贯彻落实党中央、国务院的决策部署，把主要污染物总量减排作为调整经济结构、转变经济发展方式、推动科学发展的重要抓手和突破口，取得了显著成效。全国二氧化硫、化学需氧量排放总量分别下降14.29％和12.45％，实现了《“十一五”规划纲要》确定的约束性目标，扭转了“十五”后期主要污染物排放总量大幅上升的趋势，为保持经济平稳较快发展提供了有力支撑。“十二五”时期，随着工业化、城镇化进程加快和消费结构持续升级，我国能源需求呈刚性增长，受国内资源保障能力和环境容量制约以及全球性能源安全和应对气候变化影响，资源环境约束日趋强化，污染减排面临的形势依然十分严峻。特别是我国污染减排工作还存在责任落实不到位、推进难度增大、激励约束机制不健全、基础工作薄弱、能力建设滞后、监管不力等问题。为确保实现《“十二五”规划纲要》提出的主要污染物排放总量控制约束性指标，日前，国务院印发了《“十二五”节能减排综合性工作方案》。《方案》是推进“十二五”污染减排工作的纲领性文件，明确了“十二五”污染减排的总体要求、主要目标、重点任务和政策措施，分十二个部分，共50条。二、“十一五”污染减排成功的经验有哪些？主要有五点经验：一是党中央、国务院高度重视，国家层面出台了《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》(国发〔2007〕15号)和《国务院批转节能减排统计监测及考核实施方案和办法的通知》(国发〔2007〕36号)，环境保护部党组把污染减排作为中心工作来抓，经过大家的共同努力，全国二氧化硫比2005年下降14.29％，化学需氧量下降12.45％，两项指标排放量的下降在环境质量的改善中得到了体现。污染减排也成为“十一五”各项环保工作的亮点。二是建立健全了污染减排各项规章制度。相继出台了《“十一五”主要污染物总量减排核查办法》、《主要污染物总量减排核算细则》、《主要污染物总量减排监察系数核算办法》等，规范污染减排核查核算工作。三是各项保障政策尤其是环境经济政策基本到位。对造纸、皮革、化工等重点行业实施了更严格的排放标准，出台了脱硫电价政策并严格执行，二氧化硫排污收费标准翻番，城市污水处理收费标准基本达到0.8元/吨，重点流域和中西部地区城镇污水处理管网建设资金补足以及“以奖代补”、“以奖促治”资金等。四是严格落实考核奖惩措施。“十一五”期间对污染减排存在问题的111个单位通报批评或挂牌督办，区域限批6个地级市和4个企业集团；国务院通报表扬8家省级人民政府，还将对250个先进集体和250位先进个人进行表彰。五是环境监管能力大幅度提高、环保投入占GDP的比重由“十五”末的0.5％上升到“十一五”末的1％左右，环境监测、监察硬件能力大幅度提高。三、“十二五”各地的总量控制目标如何确定？在确定各地分配指标时，方方面面提出了许多创造性的建议，有的提出设计一个公式，以减排潜力为基础统筹多个因素按照权重确定减排指标；有的提出像节能指标一样，全国分几类地区，各类地区统一一个减排比例；还有的提出按照“十一五”减排比例平推、国家批准项目的指标由国家负责解决等。国家分配各地减排指标方法论的应用上，各省向市县分解时，存在同样的问题。确定各地减排指标的核心是逐项污染物测算减排潜力，做到心中有数、任务明确、责任到位。为此，环境保护部组织了20多位专家，经过两个多月封闭式集中研究讨论，本着“细节决定成败”的原则，进行了以省为单位的科学测算。减排潜力的测算没有考虑各地的平衡问题，单纯地研究技术上可达到的最大减排潜力，逐个列出各地测算出现的问题，统一确定解决各种问题的方法和参数。在减排潜力转化为减排指标时，一一研究各地提出的要求，最大限度地采纳各地的意见，综合考虑各地环境质量状况、“十一五”减排进展、经济发展水平和削减能力以及各污染防治专项规划的要求，对东、中、西部地区实行区别对待和差异化减排要求，东、中、西部地区减排潜力转化为减排比例系数按高、中、低取值。原则上，要求东部地区高于全国平均水平，中部地区与全国平均水平相当，西部地区低于全国平均水平。各地减排潜力测算和减排任务分配基本原则：以地方上报为基础，以国家宏观规划为标尺，以减排潜力测算为依据进行综合平衡确定。分配的步骤：第一，对各省上报数据按照统一方法进行审核，确定四种污染物在理想情况下的减排能力，各省比照全国总体减排要求在减排潜力的基础上初次分配减排任务，原则上不超过核定的减排潜力；第二，参考“十一五”减排目标，原则上各省“十二五”减排任务与“十一五”保持平衡，不要大起大落，对“十一五”任务不平衡的一些省份适当调整；第三，考虑东、中、西部差异和重点区域流域的污染治理要求，对不同区域、省份的减排比例进行适当调整，长三角、珠三角、京津冀鲁地区、国家重点流域区域及联防联控重点地区进行重点控制；第四，结合流域区域环境质量状况，对环境质量较差的地区加大减排要求，承担更多的减排任务。如对西南酸雨较重地区采取了较一般西部地区更严格的减排要求；第五，对民族自治地区等省份，考虑到环境容量、经济发展水平和国家发展需要，对减排指标适当放宽。另外，对四项污染物，国家均预留部分指标，用于主要污染物排污权有偿分配和交易试点工作。“十一五”期间，我们在部分省、市开展了试点工作。先后将江苏、浙江、天津、湖北、湖南、内蒙古、山西、重庆、陕西、河北等10个省(区、市)列为国家排污交易试点省份。另外，广东、山东、辽宁、黑龙江等10余个省也在省内积极地探索尝试。通过先期试点，该项制度取得了积极进展，各地区配合总量减排工作出台了系列地方法规政策文件，部分地区已全面开征排污权有偿使用费，并进行了多笔排污交易案例，盘活了总量指标，节省了减排成本。按照今年中央政府工作报告提出的“研究制定排污权有偿使用和交易试点的指导意见”的精神，环境保护部联合财政部在试点省份工作的基础上，研究制定了《关于推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》，将在修改完善后下发。在“十二五”期间，我们将继续积极稳妥地推进该项制度，作为减排的一项重要经济政策，形成适合我国国情的、分级管理的排污权有偿使用和排污交易制度，在全国逐步推行。四、同“十一五”比，“十二五”《方案》有哪些新特点？“十二五”国民经济和社会发展的主题主线已经明确，《“十二五”节能减排综合性工作方案》也是围绕主题主线展开，把节能减排作为落实科学发展观、加快转变经济发展方式的重要抓手，作为检验经济是否实现又好又快发展的重要标准。“十二五”同“十一五”相比，约束性指标由化学需氧量和二氧化硫两项增加到四项，增加了氨氮和氮氧化物，从内容、要求和任务量等各个方面都发生了重大变化，减排领域也从工业和生活两个领域变成了工业、生活、交通、农村四个领域。虽然化学需氧量和二氧化硫下降8％，但由于经济总量和能源消费总量基数变大，绝对削减量比“十一五”要求的10％还大。完成四种污染物减排比例，实际上要在2010年基数上每种污染物排放量要下降30％左右，任务相当艰巨。为完成这一目标，“十二五”同“十一五”相比，在控制新增量方面有许多重大突破，努力改变“十一五”期间相对被动地应付新增量几乎不加控制的增长局面；在削减现役源排放量方面，减排措施更加具体化，尽力解决“十一五”期间只明确减排任务量而未明确具体减排措施的问题；在经济政策保障方面，保障减排目标实现和措施落实的价格、财政、税收和金融政策，在深度和广度方面进一步拓展；在环境政策保障方面，许多方面有重要突破，如明确要求多项环境法规修改、制定排放标准、实施区域限批要求，推行排污交易等；在环保基础能力方面，对环境监管机构标准化、污染源监测、机动车污染监控、农业源污染检测和减排管理能力等领域进一步明确要强化能力建设。五、“十二五”控制新增量方面有许多重大突破，如何理解？“十一五”期间，各种经济参数远远超过预期值，“两高一资”产品产能大幅度扩能，产量大幅度增加，带来的新增污染物排放量始料未及。如“十一五”能源规划，由2005年的21.47亿吨标煤增加到2010年的24.46亿吨标煤，年均增长3.5％，而实际到2010年能源消费总量达到32.5亿吨标煤，年均增长8.2％，煤炭消费量由23.4亿吨增加到33.9亿吨，净增了10亿多吨，由于“十一五”工程减排潜力较大，污染减排任务才较好地完成。但这也导致了“十二五”工程减排空间收窄，潜力下降，如果“十二五”“两高一资”产能不加以控制并取得实效，减排目标的完成难度会进一步加大。因此，“十二五”期间在控制新增量方面，许多方面有重大突破，措施更加具体化。第一，合理控制能源消费总量，建立能源消费总量控制目标分解落实机制，把总量控制目标分解落实到地方政府，实行目标责任管理，加大考核和监督力度。能源消费总量控制，在“十二五”各种能源种类基本落实的情况下，其实质是煤炭总量控制，有关部门正在抓紧落实。只要把目标分解落实到地方并考核到位，“十一五”期间敞开口子供应能源、无节制使用能源的现象必将有所改观。第二，在大气联防联控重点区域开展煤炭总量控制试点。大气联防联控重点区域指的是“三区六群”，包括珠三角、长三角、京津冀三个区域和辽中、山东半岛、武汉及周边、长株潭、成渝及海西等，这些区域也是我国大气复合型污染严重的地区，在“三区六群”开展煤炭消费总量控制，并不是煤炭消费总量零增长，而是严格控制增长速度，率先实现改变以煤炭消费导致多种污染持续加重，区域空气质量得不到改善的状况。从某种意义上讲，就空气污染角度，是让“三区六群”地区“休养生息”。第三，对“电力、钢铁、造纸、印染”四个行业实行主要污染物排放总量控制。电力和钢铁的二氧化硫和氮氧化物排放量占工业排放量的60％以上、造纸和印染的化学需氧量和氨氮占工业排放量的40％左右，四个行业实行总量控制，就是努力改变电力就地平衡、资源就地利用的不合理布局现象，控制住了四个行业的总量，就基本控制住了工业行业的排放总量。“十一五”期间，电力行业二氧化硫排放的总量计划单列已行之有效；“十二五”期间，由电力行业扩展到电力、钢铁、造纸、印染四个行业，坚持新改扩建项目实施跨区域调剂，由超环境容量地区向环境容量富余地区调配原则。第四，把污染排放的总量指标作为环评审批的前置条件。项目环境影响评价是控制污染物新增量最有效的制度，如果每一个建设项目都能做到污染物排放的等量替代，就相当于新增量是零增量，污染减排工作也就好做了。但实际情况不是这样，未批先建、边批边建、环评批复措施不落实的现象仍不同程度存在。为改变这种情况，总量作为环评前置条件，就是要先落实后批复，先核量再上项目，尽可能地使新增量控制住。第五，全面推行机动车环保标志管理，探索城市调控机动车保有量。目前，交通领域氮氧化物排放量约占全国氮氧化物排放量的三分之一，在有些城市已经达到60％以上，氮氧化物成为首要污染物，即使是单车氮氧化物排放因子较先进，由于保有量基数大，有些城市不控制机动车保有量，氮氧化物排放量削不下来，氮氧化物污染解决不了。因此允许一些城市探索调控机动车保有量，全面实行环保标志性管理，为“十三五”控制城市机动车污染探索一条途径。六、为什么说“十二五”减排措施更具体呢？“十一五”期间，要求新增城市污水日处理能力4500万吨，现役燃煤电厂建设脱硫机组1.67亿千瓦，但每个地方承担多少，这些措施如何分解到各地，遇到了不同程度的困难。“十二五”期间，减排措施十分具体，各地都知道哪些措施该上，规模多大，并具体落实到目标责任书中，主要包括：一是到2015年，基本实现所有县和重点建制镇具备污水处理能力，城市污水处理率达85％。各地十分清楚，项目完全落实，新增4200万吨由各地上报，改变“十一五”测算后分解