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第三章行政职能一、行政职能的基本理论1、行政职能的含义和特点行政职能是指行政机关在管理活动中的基本职责和功能作用，主要涉及政府管什么、管到什么程度、发挥什么作用等问题。也就是职权范围、职责深度、职权方式。它既包括政府的行政职责，也包括政府的行政职能，是行政职责和行政职能的辩证统一。行政职能的特点阶级性。服务性。多样性。动态性。2、政府职能体系的构成（1）政府基本职能体系①政治职能政治职能主要是指保卫国家的独立和主权，保卫公民的生命安全及各种合法权益，保护国家、集体和个人的财产不受侵犯，维护国家的政治秩序等方面的职能。政治职能主要包括⑴保护国家的独立和主权。⑵维护社会治安。⑶界定和保护产权。②经济职能政府作为上层建筑的主要组成部分，必须以积极手段推动社会生产力的发展，维护经济基础的巩固和发展。⑴宏观经济调控。⑵区域性的经济调节。⑶国有资产管理。⑷微观规制。⑸组织协调全国的力量办大事。③文化职能文化职能是指领导和组织精神文明建设的职能，包括进行思想政治工作，对科学、教育、文化等事业进行规划管理等，其根本目的是提高全民族素质，铸造可以使国民致力于世界民族之林的强大精神支柱。④社会职能⑴制定社会保障的有关法律制度，完善社会保障体系。⑵筹集、管理和发放社会保障基金。⑶操办各种社会公益服务事业。⑷大力开展对环境污染的治理，加强生态保护。⑸环境保护。控制人口增长，使之保持在适度状态。⑹加强社区建设，提高人民群众和社会组织的自我服务和自我管理能力。台湾学者张金鉴认为①维护功能（Maintenance）②保卫职能（Protection）③扶助职能（Assistance）④管制职能（Regulation）⑤服务职能（DirectService）⑥发展职能（Development）3、政府运行职能体系（1）计划职能。（2）组织职能。（3）控制职能。4、行政职能形成的条件（1）当社会感觉到某些公共活动是个体意志不能决定的，个体必须受到一种公共权威的调节和管制，没有这种调节和管制个体便不能实现自己的目标时，社会便存在行政功能。（2）当社会感到在某些事情上不得不服从某种机关的权威，并意识到这种权力是一种合理的权利时，社会便存在行政功能。（3）当社会感到公共活动对一个社会的正常生活是必不可少的时候，当社会感到没有这些公共活动社会生活就要陷于混乱时，社会便存在行政功能。（4）社会公共服务性要求。5、行政功能在行政管理中的地位⑴行政功能是建立行政机构的根本依据⑵行政功能是行政运行机制科学化的保障。⑶行政功能规范着行政领导者和行政工作人员的行为。⑷行政功能转移是行政体制改革的核心。二、政府职能与市场机制1、政府与市场的关系（1）市场缺陷：政府干预的前提市场经济是一种由市场自动配置资源的经济制度，它改变的只是市场与政府之间在资源配置上的位置，其优点就是在完全竞争的前提下能够自动地导向社会范围内资源的合理化，并给每个经济主体以经济选择的自由。市场经济的特征（条件）①资源配置市场化；②企业行为自主化；③产权社会化；④市场体系的完善化；⑤宏观调控间接化；⑥交易过程平等和规范；⑦经济管理法制化。市场经济的缺陷①公共产品的提供；②市场经济中的垄断；③市场经济的外部性；④市场经济的波动与经济的不稳定性；⑤市场经济下收入的不平等。（2）政府干预：防止和纠正市场失灵1926年，凯恩斯发表了《自由放任主义的终结》一文，开始否定传统经济学的基本的命题：私人利益与社会利益存在一致性；1936年出版了其理论的奠基作《就业、利息和货币通论》。凯恩斯认为，自由市场经济制度可以保证个人自由并激发个人的创造潜能，但市场经济存在缺陷，主要表现为在放任自由的经济条件下，由于有效需求不足，失业是不可避免的，而与放任自由经济直接相关的三种“基本心理法则”——消费倾向、资本边际效率倾向和流动倾向，是造成有效需求不足的主要原因。有效需求和失业长期积累，则会导致经济危机。这样，为了弥补自由市场经济有效需求不足，克服经济危机，政府必须干预经济生活，通过增加公共投入以刺激消费。为此，他以有效需求原理和就业理论为基础，提出了一整套的“反危机”的政策主张。计划经济的特征①决策的集中性；②协调的行政性；③管理上的实物性；④组织体系的封闭性；⑤分配上的平均性。计划经济的条件①完全理性：掌握所有的目标函数、次序偏好；②利益一致；③理性政府；④不存在交易成本。2、政府经济职能与宏观调控（1）运用财政政策和货币政策，保持社会总需求与总供给的动态平衡，确保经济的稳定协调发展。（2）制定中长期经济发展计划，实现国家和地方经济发展目标。（3）制定产业政策和相应投资项目政策，优化生产力布局和产业结构。（4）实施有效的税收政策和财政支出政策，调节行业之间、企业之间、个人之间的收入差距。（5）建立全国统一的大市场，搞好各种协调工作。（6）直接控制必须由国家经营的某些行业和企业，保证国民经济的有效运转。（7）提供信息引导，推进市场完善和发展。（8）建立和完善和保障体系。3、政府与市场的协调与配合（1）“有计划的商品经济”理论。（2）“二次调节论”。（3）政府主导型的市场经济理论。三、政府与企业的关系（政府管理与企业自主经营）1、不同理论视角下的政府与企业关系盛行于16、17世纪的重商主义，为适应中央集权的君主专制国家和新兴商业资本对外扩张力要求，主张通过立法、财政等国家干预手段，引导企业在国际贸易中能够多卖少买，最大限度地增加本国金银财富的占有量。为了实现贸易顺差，晚期重商主义进一步扩大了政府管制企业的范围。亚当.斯密为代表的自由主义经济理论自由主义经济理论认为企业比政治家、立法者更了解经济的变动规律，更了解投资的最大利益，他们会自动实现资本在各产业间的最优配置。因此，一个国家最好的经济政策就是放任自由，政府对企业应奉行不干预政策，以便提供尽可能宽松的企业经营环境，让“经济人”自主地从事其所选择的经营活动，追求各自利益的最大化。政府的理想角色就是充当企业自由经营的“守夜人”，其职责不是直接干预企业，而是为企业的自由经营提供一个宽松而又安全的环境。凯恩斯主义该理论独辟蹊径，以“失业”作为理论的出发点。认为失业源于资本主义经济内在机制所引起的有效需求不足，摆脱困境的有效途径是放弃传统的企业自由经营论，让政府参与经济生活，并实行有力的政府干预政策，弥补有效需求不足。新自由主义他们反对凯恩斯主义，极力主张减少国家干预经济的范围和程度。他们以持久性收入假设反对凯恩斯的“边际消费倾向递减规律”，认为扩张型货币政策不会对企业行为和人们的收入水平发生重大影响。他们还以“理性预期假说”、“自然失业率”假设反对凯恩斯主义的政府干预和失业理论，认为政府解决就业的能力是有限的。公共选择理论认为市场不是万能的，同样政府也不是万能的。2、政府对企业的经济性管制与社会性管理（1）政府对私营企业的管制与管理政府通过立法规定和控制企业行为强化政府对私营企业的宏观计划指导对私营企业实行扶持政策充当私营企业之间矛盾的协调员向私营企业提供服务。根据法律向企业课税（2）政府对国有企业的管制与管理在西方国家，政府对国有企业实行立法控制。在我国，政府对国有企业的管制更具有特殊性。3、构筑我国政府与企业的新型关系我国经济体制改革的目标是建立健全社会主义市场经济体制，与此同时还要建立起“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度，使企业真正成为“自主经营，自负盈亏、自我发展、自我约束”的独立经济实体。（1）切实转变政府职能，改变政府对企业的管理方式①转变政府经济部门职能，大力精简专业经济部门。②对国有企业进行分类管理和指导。③取消企业行政级别，改革企业领导人管理办法。（2）完善所有制结构，实行企业产权多元化首先，要对国有企业实行战略性重组。其次，要大力发展非公有制经济。最后，要加快国有大中型企业产权制度改革的步伐。（3）向国有企业派出监事会主席和财务总监，改善对企业的监督方式（4）建立和完善新型的政企分开的投融资体制政府不再介入一般性经营性项目的投资活动。改革投资行政审批制度。加速国有银行的企业化进程，建立适应现代企业制度需要的多元化资本市场、证券市场和产权交易市场等。四、政府管理与社会自主管理1、政府与社会的关系（1）政府产生于社会。（2）政府作用于社会。（3）政府受制于社会。2、政府的社会管理与社会服务职能（1）维护社会公正和社会秩序①协调社会各种利益集团，各个民族以及各个地方和各部门之间的关系，维护社会公正，保证全社会各种社会群体和睦相处。②倡导文明的社会风气，抵制各种不良社会风俗，查禁黄、赌、毒、偷、盗、抢等社会丑恶现象，打击各种社会黑势力。③保护公众享有宪法和法律规定的各种权利和利益，通过各种行政手段和行政措施使这些权利和利益不受非法侵害。④敦促公民履行宪法和法律规定的计划生育、依法纳税和服兵役等基本义务。（2）组织和管理社会保障机制①社会救济和社会救灾。②社会保险。③社会福利。（3）环境、生态平衡、人口、毒品、艾滋病、青少年犯罪等。3、社会自主管理与社会中介组织建设（1）基层社会自治在我国，基层社会自治主要是通过村民委员会和居民委员会对基层社会生活的自我管理来实现的。自我管理、自我教育、自我服务。①办理本居住地区的公共事业和公益事业。②调解民间纠纷，协助维护社会治安。③发挥和政府与群众联系的桥梁和纽带作用。（2）社会中介组织①行业自律性组织②监督社会行为的中介组织③为市场活动提供经营性和技术性服务的中介组织④为社会劳动就业和再就业提供服务的中介组织⑤为促进科教文等事业发展的中介机构社会中介组织具有的职能和作用沟通联系职能协调职能服务职能行业自律和监督职能3、建立政府与社会的合作机制合作机制的基础是社会自主管理的能力，即凡是社会有能力自行处理的事务，政府就不再插手干预，凡是社会无法自主解决的事务，政府必须承担起来。我国建立政府与社会的合作机制，关键是要发挥非政府组织作用，形成政府与非政府组织的合作伙伴关系。中国的非政府组织可以在教育、扶贫、妇女儿童保护、环保、国有企业下岗职工再就业以及人口控制等领域发挥重要作用。五、中国政府的职能转变1、政府职能转变的主要内容首先就政治领域而言，政府的政治职能必须向培植、发展社会主义民主和法治的方向转变。其次，就整个社会公共事务的管理而言，政府职能应该从以经济职能为主向以经济和社会其他事务管理并重的方向发展。最后，就经济领域而言，政府的经济职能必须从对微观经济生活过多地干预转向对全社会经济活动的宏观管理。2、中国政府职能转变的现实问题（1）我国当前正处于从计划经济向市场经济转轨过渡时期，在这个转型过程中政府具有双重身份。（2）政府职能转变既是经济体制改革和市场经济发展的必要条件，同时又受制于经济体制改革的进程和市场经济的发育程度。（3）政府职能转变和政府机构改革是整个行政体制的改革密不可分的两个方面。（4）政府职能转变与政府机关工作人员利益的得失有着密切的联系。（5）作为国家机器重要组成部分，政府及其职能设置必然会受到国家政治体制的影响。（6）政府管理与社会自主管理存在着相互依赖的关系3、中国政府职能转变的基本途径（1）深化市场取向的经济体制改革，全面建立社会主义市场经济体制。（2）大力扶植和发展各类社会组织和社会力量，不断增强社会自我管理的能力。（3）加快政治体制改革的步伐，通过综合配套的方式不断推进政府职能转变。