政策系统的运行

政策系统的运行本专题课件选自：厦门大学2003级研究生——谭丽丽政策系统的界定政策主体、客体与环境的关系政策系统的子系统政策系统运行的各个环节案例分析关于政策系统的争议西北大学周树志：“公共政策系统是指政策元素之间及不同政策单元之间相互联系并与政策环境相互作用的集合体。”厦门大学陈振明：“政策系统是由政策的主体、政策客体及其与政策环境相互作用而构成的社会政治系统。”美国学者邓恩：“政策系统应包含公共政策、政策利益的相关者和政策环境。”争论的焦点政策环境是否属于政策系统；政策本身的构成要素（如政策目标、政策文本等）是否属于政策系统。我的观点系统是一个相对的概念，人们在确定一个系统时是根据客观情况和主观目的而定的。一般地，人们把一组相互联系并且相关程度紧密的要素规定为一个系统。而且，一个系统总是存在于另一个大系统之中，系统与它所处的环境又构成了另一个大系统。系统具有开放性，环境对于系统有特殊的意义，系统所需的物质、能量、信息，归根结底是从环境中得到的，系统只能在环境中生存。我们认为，政策系统可以从狭义和广义两个层面去理解。狭义的政策系统是指政策主体、客体及其他要素所组成的一个内部系统；广义的理解则是借鉴了戴维·伊斯顿的观点，将政策系统看作是一个开放的大系统，也就是陈振明老师所说的“社会政治系统”。对于第二点争议，我们认为不管是狭义还是广义的理解，其中必定都包含了政策（及其构成要素）这一不可或缺的部分。具体来说，政策本身就包含着政策主体（Subject）、政策目标（Goal）、政策客体（Object）、政策资源（Resource）、政策形式（Form）等几方面的要素。政策系统的运行实质上就是政策主体、客体与环境相互作用的过程，它是由信息、咨询、决断、执行和监控等子系统所构成的一个有机大系统。它的实际运行则表现为政策制定、执行、评估、监控和终结等环节所组成的活动过程。一、政策主体、客体与环境的关系政策主体和政策客体之间的关系政策主体与政策环境之间的关系政策客体与政策环境之间的关系政策之间的关系政策主体和政策客体之间的关系在政策系统中，政策主体和政策客体是该系统两个相互依存、不可分离的组成部分。政策主体与政策客体相互存在，每一方的存在都以另一方的存在为前提；政策客体的种类、性质、内容、规模的不同，政策主体也就各有所异；随着历史条件的变化，政策客体在政策过程中的地位和作用发生变化，最终必然导致政策主体的职能也发生变化。同时，政策主体与政策客体之间是相互影响、相互作用的。政策客体不仅影响政策主体的性质和规模，而且制约着它的结构、功能和活动方式。但是，政策主体在政策客体面前并不是消极、被动、无所作为的，而是积极、主动、在整个政策过程中起主导作用的。这意味着，任何政策目标的实现，都取决于政策主体与政策客体之间的协调。政策主体与政策环境之间的关系政策主体在政策系统的运行过程中要实事求是地认识环境、把握环境，充分发挥自己的主观能动性和主体作用。政策主体要对某项政策实施的可行性和政策实施过程中可能遇到的各种问题进行预测，使政策方案尊重和适应政策环境的实际状况。但是，政策主体在环境面前并不是完全被动的，政策主体可以通过制定和实施良好的政策方案来进一步优化政策环境，从而实现政策与环境之间的良性循环运动。按照柯武刚和史漫飞的说法，制度分为内在制度和外在制度。内在制度包括习惯、内化规则、习俗和礼貌、正式化内在规则四种类型；外在制度是由统治共同体的政治权力机构自上而下地设计出来、强加于社会并付诸实施的。外在制度可以分为：外在行为规则、具有特殊目的的指令、程序性规则或元规则。可以看出，外在制度依赖于政府，政府制定的法律、政策等构成了外在制度。这里我们主要是从外在制度的角度来谈制度对政策的影响，已经形成的外在制度会对政策产生影响，如限制政策的制定程序、政策目标等。制度具有演化能力，高级制度提供了一个框架，它规定可以进行什么样的变革，以及应如何就这些变革做出决策。政府回应有两层含义：狭义上的政府回应（GovernmentResponse），是指政府在公共管理过程中对公众的社会需求和所提出的问题做出积极反应和回复的过程，它包括政府反应（GovernmentReaction）和政府回复（GovernmentAnswer）两个部分。责任政府意义上的政府回应（GovernmentResponsibility），是指作为政府本身，其行政管理职能下的所有行政行为都是要承担相应的责任。所以政府回应也就是政府的社会责任、政治责任、行政责任和法律责任的综合。政策客体与政策环境之间的关系政策客体与政策环境二者是高度融合在一起并相互转化的，二者之间没有绝对分明的界限。政策客体受到来自于政策主体及其制定的政策作用之后，显现出一定的政策效果。这些政策效果，有些是正面的，有些是负面的，它们往往构成了政策环境的一部分，重新回到政策系统中，并对政策系统的运行过程产生影响。另一方面，政策环境也在一定的条件下成为政策客体。我们进行政策科学研究的一个重要目的就是要改善和优化我们的政策环境，尤其是要为政策的制定和执行提供一个良好的制度或体制条件。政策之间的关系政策系统作为一个协调有序的整体，每项政策既受其他政策的制约与影响，同时本身又影响、制约其他政策的变化，其链锁反应是不可避免的。这就要求在确定的时空条件下，各项政策之间以及政策的各种表现形式之间不得互相抵触、互相矛盾。否则，就会破坏政策系统的正常结构，使政策系统发生功能紊乱，并可能导致整个政策系统的崩溃和瓦解。二、政策系统的子系统现代化、科学化的政策系统是由信息、咨询（参谋）、决断、执行和监控等子系统所构成的大系统。政策过程及其各项功能活动是由这些子系统共同完成的，这些子系统各有分工、相对独立，又密切配合、协同一致，促使政策大系统的运行得以顺利地展开。信息子系统从环境中获取客观、准确的信息，经分析、整理后及时传递到决策者手中；政策实施后，将政策实施的效果反馈回来。信息子系统为政策过程服务，保证制定出合理的政策并加以有效的执行，以取得预期目标。咨询子系统是公共决策系统的另一个基础部分，它参与决策活动，主要是根据客观实际，综合运用各种分析方法进行政策问题分析、方案设计、政策结果预测和政策评估。决断子系统是政策系统的核心，主导公共政策活动的全过程，享有拍板定案的权力，具有权威性和主导性的特点。执行子系统是政策系统运行的实践环节，其主要职责是将政策方案（理想）转变为政策效果（现实）。监控子系统主要是负责监督政策的制定和实施，以控制政策失误，确保围绕政策目标执行政策，保证政策的权威性和严肃性。它还要灵敏地反映出执行结果与目标之间的差异，并及时向信息系统提供信息，以使决断子系统能及时对政策进行修订、完善或终结。政策系统运行的各个环节政策主体、客体与环境以及政策系统的各个子系统之间相互联系和相互作用，使得政策系统呈现为一个动态的运行过程。从系统论的观点看，政策系统的运行表现为一个系统的不断输入、转换和输出的过程。戴维·伊斯顿的系统决策模型该理论从系统论的角度来研究公共政策问题，认为政策环境把种种要求和支持传导给政策主体，从而输入政策系统。它由以下概念支撑：（1）环境。指政治系统以外的各种环境，包括内部社会环境和外部社会环境。政治系统在社会环境系统中生存，它既接受来自环境的影响流，又影响环境。（2）输入。指环境输入政治系统的要求和支持，是政治系统公共决策活动的开端。（3）要求。指个人和团体为了满足自己的利益和价值追求而向政治系统提出的应采取政策行动的主张。（4）支持。指团体和个人接受选举结果，遵守法规，交纳税收，服从法律，以及接受权威性的政治系统为满足要求而作出的政策决定或采取的政策行动。（5）输出。指政治系统对全社会价值所做的权威性分配，即公共政策输出，这是政策系统影响环境的方式。（6）反馈。指公共政策输出后环境所发生的变化向政治系统返回的信息。政策输出可能改变环境，满足环境提出的要求，也可能政策输出后环境产生新的要求，而这种新要求将进一步导致政策输出。哈罗德·拉斯韦尔最早提出了功能过程模式，对政策系统运行的各个阶段或者环节进行说明。他在《决策过程》这一论著中将政策的运行过程分为7个环节，即情报、建议、规定、行使、运用、评价、终止。安德森在《公共决策》一书将政策过程的功能活动划分为如下5个范畴：问题的形成、政策方案的制定、政策方案的通过、政策的实施、政策的评价。琼斯在《公共政策研究导论》一书，将政策系统的运行看作是由如下11个功能活动环节或阶段所构成的过程，即感知/定义、汇集或累加、组织、表述、确立议程、方案形成、合法化、预算、执行、评估、调整/终结。德洛尔在《公共政策制定检讨》一书中，将政策过程或者政策系统的运行分为4个阶段18个环节，即（1）元政策制定阶段——即对制定政策的政策进行分析，包括处理价值，处理实在，处理问题、价值和资源，决定政策战略等7个环节；（2）政策制定阶段——包括资源的细分，按优先顺序建立操作目标，按优先顺序确立其他一系列主要的价值，准备一组方案，比较各种方案的预测结果，并选择最好的一个，评估这个最优的方案并确定其好坏等7个环节；（3）后政策制定阶段——包括发起政策执行，政策的实际执行，执行后的评估3个环节；（4）反馈阶段——多层面联结所有阶段的交流与反馈。我们认为，政策系统的运行是由若干前后相互衔接的阶段或者环节构成的，具有明显的动态性和互动性。政策系统运行的阶段划分应服从于政策分析的目的。政策研究是为了弄清政策发生、发展的过程，以及政策内部的结构和政策运行的程序。因此，政策运行阶段必须以政策运行中所要解决的问题及完成的任务为标准来划分。政策系统运行的阶段划分并不是机械的，可依据分析的具体要求作出随机变动。另一方面，由于各国的政治制度、文化传统和具体国情不一样，公共政策过程中的影响因素不同，从而公共政策的阶段或环节也会产生某些差异性。政策系统的运行大致包括下列五个环节（1）政策制定——从发现问题到政策方案的出台的一系列的功能活动过程，包括建立议程、界定问题、设计方案、预测结果、比较和抉择方案以及方案的合法化等环节。（2）政策执行——政策方案付诸实践、解决实际政策问题的过程，也就是将政策理想变为政策现实的过程，包括组织和物质准备、政策分解、政策宣传、政策实验以及指挥、沟通、协调等功能环节。（3）政策评估——依据一定的标准和程序，对政策的效果做出判断，确定某项政策的效果、效益以及优劣，并弄清该政策为什么能取得成功，或者为什么导致失败。（4）政策监控——为达到政策方案的预期目标，避免政策失误对政策过程尤其是执行阶段的监控，以保证政策的权威性和严肃性，包括监督、控制和调整等功能活动环节。（5）政策终结——即在政策实施并加以认真评估之后，发现该政策的使命已经完成，成为多余、不必要或不起作用，采用措施予以结束的过程或行为。参考文献[1]（奥）冯•贝塔朗菲.一般系统论——基础、发展和应用[M].林康义、魏宏森等译.北京：清华大学出版社，1987.[2]（美）R•M•克朗.系统分析和政策科学[M].陈东威译.北京：商务印书馆，1985.[3]（美）詹姆斯•E•安德森.公共决策[M].唐亮译.北京：华夏出版社，1990.[4]陈振明主编.政策科学[M].北京：中国人民大学出版社，1998.[5]周树志.公共政策学——一种政策系统分析新范式[M].西安：西北大学出版社，2000.[6]郭巍青、卢坤建.现代公共政策分析[M].广州：中山大学出版社，2000.[7]曹堂哲.试论中国加入世界贸易组织政府公共政策的适应性——一种“系统范式”的宏观视角[J].理论探讨，2002(5).[8]（德）柯武刚、史漫飞.制度经济学：社会秩序与公共政策[M].韩朝华译.北京：商务印书馆，2001.[9]中国社会科学院公共政策研究中心香港城市大学公共管理及社会政策比较研究中心.中国公共政策分析（2001卷）[M].北京：中国社会科学出版社，2001.[10]胡宁生.现代公共政策研究[M].北京：中国社会科学出版社，2000.[11]陈庆云.公共政策分析[M].北京：