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关于我国风景名胜区规划和管理问题及解决建议和措施----以杭州西湖风景名胜区为例一、风景名胜区定义凡具有观赏、文化或科学价值，自然景物、人文景物比较集中，环境优美，具有一定规模和范围，可供人们游览、休息或进行科学、文化活动的地区，应当划为风景名胜区。－－国务院一九八五年六月七日发布的《风景名胜区管理暂行条例》风景名胜区管理战略目标风景名胜区管理的目标与任务：全面负责风景名胜区的保护、规划、建设和管理，使之永续利用，开展旅游活动，促进地方经济持续发展。具体归纳为以下几点：•高层次的旅游功能；•高品位的游赏空间；•高标准的环境管理；•高规格的布局网络；•高协调的综合发展。总体规划阶段风景名胜区总体规划分为两个阶段：1.规划纲要2.总体规划风景名胜区纲要的主要内容包括：1.进行风景名胜资源调查与评价，明确风景资源价值等级，保存状况以及风景名胜区主要存在问题。2.分析论证风景名胜区发展条件（优势与不足），确定发展战略。3.拟定风景名胜区发展目标，包括资源保护目标、旅游经济目标和社会发展目标。4.论证并原则确定风景名胜区性质、范围（包括外围保护地带）、总体布局以及资源保护、利用的原则措施。二、风景名胜区规划指导思想与原则规划指导思想•明确树立风景名胜区建设发展应以保护为核心的观念，以实施可持续发展战略和促进经济增长方式转变为中心，宏观谋划全国风景名胜区保护与开发战略，统筹安排全国风景名胜区分级建制布局与阶段性发展计划。规划原则•坚持以保护为核心，实现风景区可持续发展的原则。•坚持综合协调发展的原则。风景名胜区是一个地域综合体，涉及到许多方面，风景区规划应体现综合性，建立一个各行业协调发展的平台，各方面密切配合，按规划统一实施管理，实现永续利用风景资源的目标。•坚持大力发展风景旅游经济的原则。充分发挥风景资源优势，合理、有序、科学地开发利用风景资源，坚持从实际出发的原则。•坚持借鉴性原则。借鉴国内外成功的规划、管理经验，学习先进的保护建设技术手段，吸取历史上保护和开发风景资源的经验教训•突出特色原则。规划时要贯彻“突出特色的原则”。•保护第一原则。规划时要贯彻“保护第一”的原则。•维护国家资源的原则。规划时要贯彻“维护国家资源的原则”。•法制与群众路线原则。规划时要贯彻“法制与群众路线”的原则。三、规划战略目标•建立科学、完整的风景名胜区保护与开发利用系统，成为风景区保护、建设、管理和发展的依据，成为指导风景区地域综合体内各行业协调发展的依据；•保护每一种有景观代表作用的风景名胜资源的典型样本和独特的景观，维护生物多样性和生态良性循环，维护自然与人文景观风貌的完整性和可持续性；•为全国人民提供可以世代获得审美享受、接受科学教育、进行游憩娱乐的优质的风景境域，系统展现特色自然与人文景观形象，发展风景旅游业，促进全国经济发展。四、我国旅游景区管理体制现状及弊端产权制度现状1.我国旅游景区产权结构与所有权管理我国当前旅游景区的所有权结构是国家所有（政府所有）、集体所有和私人所有三种所有制形式并存。2.政府对国有旅游景区所有权管理与产权行使，1985年国务院颁发了风景名胜区管理暂行条例，对我国国有旅游景区管理权作出了规定.城乡建设环境保护部主管全国风景名胜区工作，地方各级城乡建设部门主观本地区的风景名胜区工作，即城建部门代表国家行使所有权.管理体制弊端1.多头管理、管理体制混乱、互相扯皮；2.投资分散、保护资金短缺；3.盲目建设、建设性破坏频繁；4.缺乏统一规划、指导思想不统一、规划方法落后、管理政策缺乏；5.各自为政，旅游开发与环境保护不协调。现有的几种解决思路（一）提高规划定位并明确管理定性风景名胜区管理的关键归根结底是统一规划管理，加强统一规划管理现实可行的方法是提高统一规划及其管理的法律地位。1、应将风景名胜区规划纳入城乡规划体系2、妥善梳理与相关规划的关系3、突出风景名胜区行政管理的“警察权”性质：如政企分开、加强规划行政管理、强化监督和处罚力度等。（二）实行分类管理指导目前风景名胜区实行分类管理指导可以按开发利用政策、管理模式、职能结构和内部梯度控制四种分类实行规划和管理指导。1、按开发利用政策分类管理：如过渡开发型、已开发利用型、待开发型等。2、按管理模式分类管理：如城市型、景区集中型、景区分散型。3、按职能结构分类管理：如单一型、复合型、综合型。4、按内部梯度控制分类管理：如核心景区、一般景区。（三）改善规划和管理的具体举措1、建立选址意见书分级审批制度2、规划内容强制化、政策化和具体化3、推行规划专家和机构相结合的审查制度4、加强风景名胜区管理干部培训5、制定风景名胜资源的特许经营政策6、制定景区移民与周边小城镇的发展政策7、研究农村土地制度改革后的应对政策西湖西湖，位于浙江省杭州市西面，是中国大陆首批国家重点风景名胜区和中国十大风景名胜之一。它是中国大陆主要的观赏性淡水湖泊之一，也是现今《世界遗产名录》中少数几个和中国唯一一个湖泊类文化遗产。西湖三面环山，面积约6.39平方千米，东西宽约2.8千米，南北长约3.2千米，绕湖一周近15千米。湖中被孤山、白堤、苏堤、杨公堤分隔，按面积大小分别为外西湖、西里湖、北里湖、小南湖及岳湖等五片水面，苏堤、白堤越过湖面，小瀛洲、湖心亭、阮公墩三个小岛鼎立于外西湖湖心，夕照山的雷峰塔与宝石山的保俶塔隔湖相映，由此形成了“一山、二塔、三岛、三堤、五湖”的基本格局。•杭州市有关部门认为，在西湖名胜保护区内目前主要存在三大问题：•●风景名胜区城市化•西湖风景名胜区土地组成基本为七山一水两分田，平坦土地仅占23％左右，而大部分人类活动都在此进行，土地的珍惜性十分明显。目前，西湖风景区内的人居结构比较复杂，按居住形式，可分为两类：一类是住在12个行政村、39个农居点中的人口；另一类是居住在西湖风景名胜区内，城市型公寓或民房住宅中的人口，西湖风景名胜区内有户籍关系的常住人口共计54031人（不包括临时居住人口）。单位、居住用地占了将进40％的份额，且发展势头有增无减，造成景区人口过度膨胀，景区内民宅、单位建筑过密，景区呈城市化现象十分突出，加上村居建筑杂乱无章，建筑风格单调，无地域性，基础设施滞后，严重影响了风景区景观的视觉效果，直接损害了风景名胜区可持续发展的能力。•西湖风景区在三大问题•●游览活动分布不均衡•目前西湖风景名胜区仍有大量景源处于湮没之中，造成游览活动发展不均衡。一方面是大量游客集中在几个主要景点中，使这些景点在节假日甚至平时都处于超负荷接待状态，严重影响赏景审美，并损害了景区的生态环境的可持续发展能力；另一方面是价值较高的西湖山区风景资源尚未挖掘利用，不能合理有效地疏散游客，使游人在本风景区游览时间过短，影响了对景区的全面了解。•●资源利用不当•风景名胜区的资源具有多重性。但目前对这多重性的风景区资源利用存在某些错位现象，如抽取地下水和拦截溪水作为生活、生产用水，将污水就地排放，照成水景受损水源受污染，片面满足交通需求而把停车场、道路盲目引入风景核心景区，都造成了对景观资源的影响和破坏。七、措施与建议分类保护景区保护分五个区块西湖风景名胜区既是自然保护区，担负着保护自然，维护和改善杭州生态环境的重要任务，又是历史文化和名胜古迹的保护区，通过游览，可以加深对人类历史文化的认识。西湖的山水构架协调和谐，它的自然美是一份珍贵的财富，要合理保护、适度利用。规划对景区进行了分类保护。自然景观保护区在自然景观保护区范围内，严格强调植被、地形的原生性，严守保护第一，利用第二的原则，范围内只配置必要的步行游览道路和安全防护设施，严禁机动交通及其他设施进入。划为自然景观保护区的区域有：宝石山景区：重点保护火山流纹岩地貌及植被，面积为0．71平方公里。飞来峰景区：重点保护哈斯特地貌及特色植被、水体，面积为0．49平方公里。九溪景区：重点保护重重叠叠山，曲曲环环路，叮叮咚咚泉，高高下下树的特色5山涧景观及冰川地质地貌，面积为3．30平方公里。云栖、五云山景区：重点保护五云山至灵隐山脊景线琅岭、西湖龙井茶原产区、竹林及色叶植物景观、山岭风光与幽谷景观，面积9万平方公里。自然景观保护区共计面积13．5平方公里。史迹保护区在区域范围内，应严格保护历史遗存，建立保护标志，建立健全科学的记录档案实施统一管理。加强各级文物保护单位、历代史迹遗址的整体保护和文物历史保护，搬迁保护区内所有居住人口，严禁增设与历史遗存无关的设施，严禁任何不利于保护的因素进入。划入历史保护区的有：吴山城市民俗文化保护区，面积为0．37平方公里；凤凰山南宋文化保护区，面积为1．54平方公里；将台山五代、吴越文化保护区，面积为2．12平方公里；灵隐、天竺佛教文化保护区，面积为0．4平方公里；孤山清文化保护区，面积为0．12平方公里；北山历史街区，面积为0．1平方公里；清河坊民俗街区，面积为0．07平方公里；史迹保护区共计面积4．72平方公里。风景恢复区将台山、金家山一带，因采石破坏了山体与植被，需进行景观与植被的重点恢复；凤凰山需进行南宋皇城遗址和文物历史环境的恢复；九溪口、四眼井居住建筑杂乱无序，其中违章建设和有碍观瞻的建筑应坚决拆除；金沙港、茅家埠、双峰村一带位于“西湖西进”规划范围，划为风景恢复区，面积为4．8平方公里，要求通过科学规划，拓展西湖水面，建设湿地景观，恢复生态植被，形成良好的植物景观。风景游览区为保护风景游览区内的景观资源，保证游览活动的质量，应疏减交通，分级限制机动交通的进入，控制旅游服务设施的配置，冻结并逐步减少区域内的常住人口及建筑总量。发展控制区在风景区范围内，上述四类保护区以外的水面与用地，均划为发展控制区。规划将景区划分为环湖景区、北山景区、吴山景区、植物园景区、灵竺景区、凤凰山景区、钱江景区、五云景区、虎跑龙井景区九大景区。环湖景区：规划改善西湖周边生态环境，进一步深化环境保护工程，打通环湖景区，整治湖西地区，扩大西湖水域面积，建成环湖复线，疏解景区交通压力。北山景区：在宝石山南坡按照保护历史街区的要求，保护历史环境风貌，山的北坡应严格控制建筑总量。清理区域内与风景区无关的单位和乱搭乱建，与景观不和谐的建筑，拆迁和疏解居住人口，使其达到合理的密度。挖掘、开放大批近现代遗迹和名人故居，把西湖北山建成为以名人故居群、中小型画廊、艺术宫及景观咖啡吧、茶吧等休闲设施错落于山间、林中，可游宜憩、成景结合的特级景区。吴山景区：利用吴山历史及地理的有利条件，进一步挖掘与展示该地区丰富的历史文化积淀，通过园林景观设计的手法，把山上、山下、分散闲置的景点很好的缀连起来，使整个景区正成为完美一体的城景结合的景区。植物园景区：解决公交线穿越景区的问题，限制“假日通道”的使用。同时，进一步充实景区观赏游览内容，进一步充实相应的各类设施，建设展览温室和展馆，为游人提供一处亲近自然，并可获得有益知识的“生态天堂”。凤凰山景区：加强文物保护，建设南宋皇城遗址公园，组织完整有序的游览空间序列；拆迁和整治凤凰山东侧一带和玉泉山脚南山村过于密集的建筑，搬迁与风景名胜无关的单位，疏散过于密集的常住人口。灵竺景区：改善三天竺的景观风貌，复建天竺香市，完善寺院布局规模，重新论证“大灵隐”景区的建设规划，整合灵隐景区风景资源，合理规划农居建设用地，把农居建设按风景建设的要求来处理，使其成为景区的有机组成部分，保持和发扬原有的地方特色。钱江景区：九溪是一处充满诗情画意的山谷游览线，突出山涧景色，进一步整治和改善九溪口的环境。九溪茶室至龙井路严禁一切机动车辆驶入。五云景区：整治、完善景区环境，还该地清溪茶庄的清丽面貌，以黑、白、灰色净化景区内建筑色彩，按空间比例要求搬迁疏解过于密集的建筑，增加绿化。虎跑龙井景区：按环境容量要求疏解景区建筑和人口，净化景区农居色彩，增加绿化，恢复南高峰塔，保护整理“一峰四涧”，坚决停止对景区内泉水资源的商业性开采，景区内的人居用水，接入城市自来水管网系统。城市景观“整容”风景区与杭州主城区唇齿相依，密不可分。为了处理好城市