工程造价定额预算与市场价有机结合研讨

工程造价定额预算与市场价有机结合研讨2008年课题调研厦门市财政审核中心课题组课题负责人：郭玉顺课题组成员：袁志舜吴世将官玲摘要《建设工程工程量清单计价规范》于2003年7月1日正式实施，工程量清单计价，是工程造价计价方式适应社会主义市场经济的一次重大改革，使以往一直沿用定额计价的造价管理模式发生了根本性的变化，我国建筑工程造价管理正逐步与国际接轨。推行工程量清单计价后，大部分的人工、材料、机械设备价格将随着市场行情定价，但我国刚从传统定额计价模式走向清单计价模式，绝大多数工程计价定额还是以过去定额为基础编制的，因此在工程量清单计价模式下，如何做好定额预算与市场相结合成为当前预决算审核和工程投资审核管理的热点和难点问题。本课题探讨工程量清单计价模式还处于过渡完善期，各种配套制度还不健全完善的情况下，预算定额与市场价格如何进行有机结合，并根据我市财政投融资项目的实际情况提出具体措施。一、工程量清单计价模式和国内外工程造价管理现状（一）、传统定额向工程量清单计价变化过程工程预算定额加取费在计划经济时期一直作为建设工程发包与承包双方计价的主要办法。９０年代中期，按照建立社会主义市场经济体制的要求，为了及时反映建筑市场生产要素价格的变化对工程造价的影响，对原有定额进行了改革，其主要做法是将原有预算定额中的人工、材料、机械消耗量和价格分离，国家制定全国统一的建筑工程、安装工程、市政和装饰工程等消耗量定额，各省在全国统一定额的基础上制定相应的估价表和取费标准。随着我国工程招标投标体制建立和完善，建设工程招标投标已成为形成工程造价的主要形式，预算定额中的消耗量和有关措施性费用是按照社会平均水平编制的，按照招投标竞争定价的原则，企业按照定额的报价不能反映其实际的技术水平和管理水平，造成了企业只是在按定额计算成本低水平上竞争的现象。为了满足招标投标竞争定价和经评审合理低价中标的要求，２００３年２月建设部和国家技术监督检验检疫总局发布了《建设工程工程量清单计价规范》（以下简称《计价规范》），以此推动和规范建设工程招标投标工程量清单计价工作。工程量清单计价即在建设工程招标投标中，招标人或委托具有资质的中介机构编制反映工程实际消耗和措施性消耗的工程量清单，提供给投标人，由投标人自主报价。采用工程量清单计价后能够反映工程的个别成本，便于施工企业自主参与竞争。（二）工程量清单计价与传统定额计价的主要区别传统报价模式的计价属于单价法计价的方式，是按施工图计算单位工程各分项工程的工程量，并乘以相应人工、材料、机械单价，汇总相加，得到单位工程的人工费、材料费和机械使用费之和，再加上按规定程序和指导费率计算出来的其他直接费，现场经费、间接费、计划利润和税金，便形成单位工程报价。目前推行的工程量清单计价，在招标文件中附上统一的工程量清单，并规定作为投标企业报价的统一依据，由各企业自行制定每个分项的综合单价，反映了工程的消耗和有关费用，易于结合工程的具体情况进行计价，更能反映工程的个别成本和实际造价，其作用是为了能适应市场经济规律的客观要求，通过市场的作用，优化各种相关资源的配置，提高经济效益，最终建立由市场有序竞争形成合理工程造价机制，使工程价格在充分的市场竞争中不断趋于合理。工程量报价清单模式采用的是市场计价的模式，这是工程量清单报价与传统报价在定价原则方面最本质的区别。这种计价模式有两个基本特征:一是在计价依据上实行量价分离的原则;二是在管理方式上，实行控制量、指导价、竞争费的模式，即统一工程量计算规则，政府间接调控，市场形成价格。因此，工程量清单报价模式形成的价格是一种政府宏观调控下的市场价格。（三）国内城市的先进经验和国际通行做法我国自上世纪80年代初建立市场经济体制以来，经过二十几年的建设工程造价改革，定额的性质和作用已经发生了非常大的变化，特别是《建设工程工程量清单计价规范》实施以来，以往一直沿用定额计价的造价管理模式发生了根本性的变化，建筑工程造价管理正逐步与国际接轨。随着投资主体的多元化，外商投资国内市场更加普遍，一些国外造价咨询公司纷纷抢滩国内市场，相当多的工程引入了香港报价模式、台湾报价模式等各种各样的竞标方式以及与之相应的造价管理模式。从2000年开始，全国各地开始了工程造价改革试点，上海的新定额实行了量价分离，2000定额作为取消了价格组成因素而仅仅提供了“参考消耗量”的全新定额体系，对推进工程造价的市场化进程起着巨大作用。在上海推行清单招标的报价中，这个定额“参考消耗量”是可以由施工企业根据自身管理水平予以调整的。也就是说，在当前的竞争中，是否能够中标的关键取决于企业的个别成本，而非以往的社会平均成本（国家定额及计费方式）加下浮率的模式，这样的改革，既符合了与国际接轨的需要，也更适应了社会主义市场经济价格规律的运作。在这样的外部环境下，建筑施工企业急需建立自己的内部定额，以适应市场竞争的需要。在上海当前的公开招标活动中，有的企业已经在某些清单子目的报价上逐渐脱离定额，采用了自己的经验数据进行报价，在企业自主报价上进行了初步实践，向“编制企业内部定额”这个目标迈进。广东的改革则采用了工程量清单模式，既体现了量价分离，又把传统的定额与清单计价有机结合起来。工程量清单报价也是国际上在工程招投标中普遍采用的造价计量方式，其实质是“量价分离”，是建立在工程量计算规则统一化、工程量计算方法标准化、工程造价的确定市场化的基础之上的一种工程造价计量方法。我国在广东、上海等地的部分地区和采用世行、亚行等国际借款的部分项目上试行工程量清单报价已取得了显著成效。二、现有定额计价模式的缺陷和工程量清单计价存在的问题我国刚刚开始推行工程量清单计价，人们认为原有的定额计价模式发生彻底改变，工程计价定额不再有多少用途，取而代之的是企业自主报价，实际上，由于我国社会主义市场经济是从计划经济转变而来的，目前市场经济发育不完善，特别是建设市场机制相当不健全，工程建设各个阶段的工程造价确定与控制还离不开工程计价定额，工程计价定额仍然发挥着重要作用，适应清单计价工程计价定额有着新的内容与要求。工程量清单计价招投标中，一般采用综合单价法，综合单价法分为两类：一类是单价计价项目，这些项目通常以形成工程实体的内容为对象，工程量可按实词整，但单价一般是固定的；另一类是按“项”包干计价的项目，这些项目的特点是不直接形成工程实体，但是在工程项目施工前和施工过程中面必须发生费用的项目。综合单价的“单价”和包干价的价格构成中不仅包括完成该计量单位项目所需要的人工费、材料费、机械使用费，同时还包括管理费、利润、税金和风险因素等。工程量清单计价虽然在一定程度上克服了传统定额的弊端，但由于工程量清单对传统定额的依赖，致使目前工程计价还存在以下问题。（一）、现有定额计价模式本身的缺陷现有定额虽然有信息价作为动态调整依据，但是，基本上仍然是静态的定额计价模式，与欧美国家的计价模式存在较大差距，而其中难以跟上市场变化的动态节奏是现有定额计价模式的最大缺陷。首先，定额的测算速度难以跟上日新月异的科技进步，也与定额的稳定性要求相悖。其次，列入定额和信息的材料种类难又适应品种繁多的建材市场，对材料的定价要求也与同类有同品牌材料的价格差异性起冲突。第三，不同的激励方式下，工人的生产效率不同，我国处在计划经济向市场经济平衡过渡的变革时期，企业的管理形式和制度都在不断探索，生产效率已今非昔比，机械化程度明显提高，人工消耗量明显减少，同时，由于生产力的提高，市场对质量的要求也在不断提高，特别是装修项目对质量提出了更高要求，人工消耗量大、价高。因此，现有定额反映的人工消耗和价格与实际误差较大。第四，表现在定额所留的活口上，实施同一项目，采用不同的工艺可得出不同的造价，这是由成本形成价格的计划经济计价模式，而不是由竞争形成价格的市场经济计价模式。第五，同一项目由不同的施工企业实施，或施工企业在不同时期实施，管理成本不同、材料、人工消耗也不同。以统一的定额价格来综合这些差异，势必产生较大的误差。第六，信息价的信息来源主要依靠信息员提供和市场调查两种途径，而信息员主要来自施工企业和建材商，市场信息也存在虚高报价的现象，因此，一些地区信息价比市场价偏高。（二）、市场对定额调整的管理缺陷导致定额计价双轨制的形成总体上说，按定额和信息计价能基本反映工程项目的市场价格水平，但是，在实际操作中，也存在一些问题。首先，由于信息价不能网盖所有材料种类，并且同类建材品种繁多，价格相差很大。具体的工程项目在签订施工合同时，对一些材料和子项难以或没有明确如此详细的要求，一些价格在施工过程中由双方协商形成。其次，一些特殊的工程项目，某些子项所占比例很高，基于综合平衡的原则计价，对整个项目的误差较大，难以适用。第三，一些工程的分包项目在施工过程中通过招标形成，其形成的价格成为甲乙双方计价的依据。因此，目前的工程项目计价模式存在着按定额、信息计价的模式，和按市场价格进行协商计价的双重模式，从而形成了工程计价的双轨制。三、清单计价定额与市场价格相背离的主要表现我国刚从传统定额计价模式走向清单计价模式，绝大多数工程计价定额还是以过去定额为基础编制的，尚未脱胎换骨，实践中清单计价定额模式仍然与市场价格和工程实际情况诸多方面相背离。（一）定额的计划经济形式与市场形成价格因素不同导致相关费用相背离由于现阶段采用的定额仍具有一定的计划经济成分，而我国进入市场经济以后，一些要素通过市场形成价格，导致其实际成本与定额计价形成差距，主要有人工费、周转材料、大型施工机械设备、土石方工程等。1、定额人工费与市场价格存在较大差距。现行工程量清单计价中人工费仍然是以定额人工费作为计从价的唯一依据，定额人工单价是在规定的工作日制度、正常的施工条件下，建筑施工企业劳动者工作八个小时，应获得的工资、工资性补贴、辅助工资和属于职工福利、劳动保护方面的货币或实物，定额人工单价包括基本工资、工资性补贴、生产工人辅助工资、职工福利费、生产工人劳动保护费等。这五项内容的确定与调整需严格按照国家的有关规定来进行，这就决定了它的调整周期较长，调整幅度不会太大，是个循序渐进的过程，定额人工单价主要受国有关政策的影响。市场人工单价是施工企业（雇方）和佣方根据市场行情，根据不同工种、级别和季节经双方商定以合同的正式确定的价格，市场人工单价受社会平均工资水平、生活消费指数、劳动力市场供求变化等因素的影响。这几年，我国的经济发展比较迅速，基本建设投资规模也比较大，对劳动力的需求增大，平均工资水平得到了提高，生活消费水平和物价水平也在提高，这几方面的原因造成市场人工单价也随之提高。另外，定额人工单价的工作时间《劳动法》有明确的规定，每工日的工作时间为8小时，其人员的配备是严格按照有关技术操作规程以及定额标准配备的。市场人工单价的工作时间国家明确规定也是八小时工作制，但由于受工期、季节、环境、工程类别的影响，并没有得到严格执行，据调查每工日的工作时间一般都在10小时以上，其人员配备也没有严格按照有关技术操作规程以及定额标准配备。人工费的实际情况是：我省的定额人工单价为综合人工单价：装饰装修工程58元/工日，建筑、安装、市政、园林绿化工程48元/工日。我市目前按照工种和技术等级不同一般为80-100元/工日，普工为50元/工日，定额与市场存在一定的差距，由于定额的综合性，对于一些专业工程实际的市场人工费就与定额有较大差距。2、脚手架、钢模板等周转材料和塔吊等机械设备定额价与市场价格也存在一定差距。脚手架、钢模板等周转材料在工程量清单计价中，列为措施费用，主要考虑为企业自有的材料和设备，按购买价格和使用周转次数计入摊销折旧费用，而随着我国建筑科技的发展，机械化、专业化水平不断提高，已形成了专门的周转材料和施工机械设备租赁公司，目前建设市场较为普遍的采用租赁方式，其租赁价格除受材料价格和周转次数影响外，还受市场供求关系影响，在买方市场时，租赁价格就比其实际摊销成本低，当为卖方市场时，租赁价格就比其实际摊销成本高。3、特殊机械和施工工艺实际市场价格比定额价高。如大直径沉管灌注桩基，我市至今仍只有90年