关于我国发行市政债券问题的探讨

1关于我国发行市政债券问题的探讨摘要市政债券是城市政府依据信用原则从社会上吸收资金来满足城市公共支出需要的一种形式是政府公债体系的重要组成部分市政债券作为一种较为成熟的融资工具在发达国家的债券市场上占有举足轻重的地位其成功运用将有助于市政建设的快速发展从而为地方经济腾飞创造良好的基础我国经济的发展使得地方政府对市政建设资金的需求越来越大而以企业债券形式发行市政债券存在着种种难以回避的问题本文在研究国内外有关文献资料的基础上分析了美国市政债券市场的现状从市政债券的发行主体、担保、利率、流动性、利息征税和举债规模等多角度分析了我国发行市政债券的主要障碍并提出了相关的对策以满足我国城市基础设施建设的庞大资金需求推动我国资本市场的发展关键词市政债券,地方政府债券,融资一、发行市政债券的理论依据（一）发行市政债券是合理开发公共物品资金来源的需要对于城市公共物品来说城市政府可以通过三种方式解决其资金需求一是通过经常性预算其资金全部来源于税金；二是通过经常性预算其资金来源于税金和市政债券中的一般责任债券；三是通过特殊资本预算其资金来源于税金和市政债券中的项目收益债2券（见图1）在这三种方式中第一种方式是将税金用于所有公共物品的供给公共物品的受益者与成本负担着是部分分离的即当代人负担全部成本当代人和后代人同时受益第二种方式是将一般责任债券用于公共物品的供给由于一般责任债券的短期性公共物品的受益者与成本负担者是统一的即当代人负担成本当代人受益第三种方式是将项目收益债券用于公共物品的供给由于项目收益债券的长期性公共物品的受益者与成本负担者是统一的即当代人和后代人同时负担成本同时受益这是因为该种方式需要对公共物品的消费者收费才能满足消费者的消费需求一些基础设施项目建成后不仅当代人可以受益而且后代人也可以受益但同时需要后代人负担部分成本显然第二种方式和第三种方式是符合经济活动原则的第一种方式之所以不合理在于公共物品的受益者既有当代人又有后代人却需要由当代人承担全部成本况且相对于经济社会的迅速发展来说政府有限的财力总是“显得不足”从而使公共物品的供给严重不足第二种方式的特点是举债弥补由税收带来的财政资金的不足当代人在受益的同时又承担了成本如果将举债规模控制在一定范围内则其未来的偿债压力就是可承受的第三种方式强调通过举债筹集资金将成本分摊到以后的受益期有助于社会成员在代际之间分平负担成本又有利于增加公共物品的供给还有利于公共物品供给效率的提高因而就总体而言发行市政债券既能解决公共物品的资金不足问题又能合3理负担由此带来的成本（二）发行市政债券是充分发挥城市政府作用的需要中央政府在提供全国性公共物品的同时也可以提供区域性公共物品然而不同地区之间的居民对区域性公共物品的偏好程度是不尽相同的城市政府在空间距离上与本地区的居民较近信息也较为充分在了解本地区居民的需求偏好方面较为便利这有助于城市政府更好的执行区域性经济政策、提供区域性公共物品相对而言中央政府很难将来自某一地区的税收与该地区的利益密切联系起来往往带来某一地区居民公共物品偏好与实际受益之间的差异这种差异有时可能会非常显著所以在提供区域性公共物品方面城市政府具有优势但是在人口及生产要素存在流动的情况下城市政府提供区域性公共物品的常规能力将会受到削弱根据泰博特（Tiebout）提出的理论如果每个城市政府分别提供不同的公共物品假设居民可以自由选择且他的居住选择只取决于满足其公共物品偏好的话则哪个地方提供的公共物品最适合他的需求偏好他就会选择去哪个地方居住1居民通过这种流动显示他们对某种公共物品的消费偏好促使当地城市政府尽力提供适合本地居民偏好的公共物品由于存在着居民的流动城市政府很难通过税收对流动性要素征税势必会削弱城市资源的可征税性和城市政府的征税能力同样在城市政府提供区域性公共物品时单纯依靠税收作为资金来源既违背了受益原则又会使收益与负担成本分离现在的居民承担以后居民的成本会4使居民通过区域间的流动表达不满结果并不能有效的供给公共物品通过举债则可以有效的解决这一难题使不同代际的居民均匀负担成本由此可见发行市政债券可以稳定当地居住人口增强城市政府的征税能力还可以使公共物品供给成本负担公平化这些可以调动城市政府的积极性二、市政债券对城市基础设施建设融资的作用（一）发达国家基础设施建设融资的现状目前国外城市基础设施投融资体制已向多元化、市场化的方向转变但是政府在基础设施建设上的作用仍不可忽视市政债券在美国、英国、法国等西方发达国家是一种成熟的、信用等级很高的融资工具是地方政府筹集基础设施建设资金从而缓解其自身财政压力的主要方式美国的市政债券起始于19世纪20年代其规模在战后发展很快而市政收益债券自上世纪70年代之后发展更为迅速已占到全部市政债券比重的50%以上（见表1）为加强市政债券的风险管理美国实施了信用评级、信用升级和市政债券保险等措施为促进市政债券市场的发展美国联邦政府及地方政府对购买市政债券的利息收入免征所得税通过这一系列手段美国市政债券的信用等级、变现能力和市场容量得到加强从而使市政债券成为美国城市基础设施建设最主要的资金来源表1美国债券市场结构(单位10亿美元)种类时间市政债券（市场比重%）国债抵押贷款债务公司债券联邦机构债券货币市场债券资产债券合计19951293.5(11.52)3307.22352.11937.5844.61177.3316.3151228.519961296.0(10.73)3459.72486.12122.2925.81393.9404.412073.119971318.7(10.10)3456.82680.22359.01022.61692.8535.813050.919981402.9(9.73)3355.52955.22708.61300.61977.8731.514417.119991457.2(9.13)3281.03334.23046.51620.02338.8900.815963.520001480.9(8.74)2966.93564.73358.61854.62662.61071.816945.120011603.7(8.65)2967.54125.53835.42149.62566.81281.118529.920021763.1(8.75)3204.94704.94094.12292.82546.21543.320149.220031898.2(8.59)3574.95309.14462.02636.72526.31693.722101.220042031.8(8.62)3943.65472.54704.52745.12872.11827.823584.220052232.0(8.81)4165.85907.65027.32603.93468.91955.225344.520062251.8(预期)4321.76095.25087.92641.23497.41965.525860.7资料来源根据证券产业及金融市场协会2004-2006年相关资料整理（二）市政债券对于我国城市基础设施建设融资的作用对于我国这样一个经济正处于起飞阶段的发展中大国来说加快城市基础设施建设无论是对经济结构的升级还是保持经济增长的后劲都具有重要的意义有研究测算表明发展中国家的城市基础设施建设每增长1个百分点将带动其国内生产总值增长1.5至1.7个百分点（见表2）另外中国长期存在着传统二元经济结构的矛盾一直是扩大内需和增加就业等宏观经济目标实现的障碍因此加快城市化的建设具有突出意义城市化建设6需要政府进行引导性开发投资这种建设大部分应属于地方政府的事权范围然而地方政府由于缺乏资金、投入不足抑制了城市化应有的进程因此为了加快推进城市化进程就需要赋予地方政府以新的融资渠道表2我国国债发行额与当年GDP的比较(单位亿元)20002001200220032004发行额4657.04884.05934.36280.16923.9GDP89468.197314.8105172.3117390.2136875.9%5.215.025.645.355.06资料来源根据中国金融统计年鉴2000-2004年相关数据整理长期以来我国城市基础设施建设资金主要来自于中央和地方财政、商业银行、政策性银行以及资本市场而眼下无论是中央财政还是地方财政增加对基础设施建设的投入都存在很大的困难商业银行对城市基础设施项目提供贷款也有诸多局限性其资金来源以短期存款为主而基础设施具有建设周期长、微利经营、现金回流慢等特点从而限制了一般商业性资金的投入；政策性银行的资金来源也有限且贷款对象侧重于全国性基础设施项目；资本市场应是市政建设筹资的重要渠道并且我国己经开始利用国际资本市场为城市基础设施建设筹措资金但国内资本市场还远未有效的利用起来因此改变我国基础设施落后、投入不足的现状必须转变思路按市场经济的要求逐步建立多元化、多渠道、多层次的资金筹措新体制2地方政府发行公债筹集资金主要是用于私人资本无力或不愿兴办的城市基础设施建设如修建公路、港口等社会公用的设施等城市基础设7施建设靠发行公债筹集资金既不会给税收在特定年份带来突然增加的压力又为基础设施建设提供了资金来源由于城市政府的举债收入大多是用于能带来收益的基础设施建设项目收益本身就可偿还一部分债务因此在相当程度上可实现公债基金本身的良性循环不会给地方政府的财政造成很大负担三、我国发行市政债券存在的制约因素（一）发行主体的确定问题我国的《预算法》在规定地方政府预算不列赤字的同时亦规定地方政府不得发债在具体实践中这句话被理解为地方财政不得举借债务为了不违反这一规定地方政府是通过指定一个代理企业来举债而由地方政府对债务提供担保《担保法》规定国家行政机关不得对外提供担保此规定是有一定道理的因为国家的行政机关从国家财政预算得到的拨款是履行其行政职能的必要经费若行政机关对外提供了担保一旦需要履行担保的代偿义务其行政经费就要发生亏空就无力正常履行其行政职能了然而在实际的政策解释和司法实践中财政部门把这项条款理解成各级财政也不得提供担保并规定各级地方政府不得对外提供担保因此地方政府也不允许对城市基础设施建设投资的负债提供担保这样一来地方政府负债建设城市基础设施的行为就没有了法律和国家政策的依据但另一方面为使城市建设债券顺利发行在对实际发债额度进行审批时国家有关部门对发行主体未作严格限制这使法律和实际操作有很大的距离从而给债券的信用等级、债券担保人、债券利息税8等问题都留下了很大的隐患由于在法律上没有明确区分市政债券和企业债券也没有明确市政债券的发行主体在具体发行方面也缺乏相应的法律保障这些成为当前发行市政债券的障碍（二）市政债券的担保问题根据国家有关部门颁布的《企业债券发行与转让管理办法》第三条的规定除经国家有关部门批准可免于担保的以外债券发行人在债券发行前应提供保证担保担保经国家有关部门认可后方可发行债券国家有关部门对担保的规定有利于提高债券的信用等级降低债券持有人的风险对稳定债券市场具有重要作用但是由于担保条件、担保费用等一系列问题的存在这一规定对企业债券的正常发行也产生了影响1.担保的条件要求较高目前发行规模较小的债券较容易找到担保但随着城市基础设施建设的投资额越来越大以及市政债券发行规模和筹资份额的增大从而要求的担保额度也会随之增大有能力担保的企业会越来越少这使企业的担保问题更加突出2.担保的费用问题根据规定为发债企业提供担保的企业可以向被担保企业收取担保费担保费由当事双方约定按担保额的一定比例收取由于发行市政债券的额度与城市基础设施建设所需资金成正比因此增加了债券发行的费用这在一定程度上抵消了发行债券的费用优势违背了发行市政债券的初衷3.担保人自身的问题有可能影响市政债券的发行根据规定担保人连续三年的财务报表须经过审计审计不合格或审计时不够配合均可能造成企业担保条款不合格从而造9成企业发债的失败另外由于对发行企业的担保构成了担保企业的或有负债目前因担保问题而导致的企业债务纠纷越来越多使企业对担保问题持十分谨慎的态度随着企业风险意识的加强发债企业寻求担保的问题将会越