物有所值评价、财政承受能力论证讲解

1概述4讨论目录CONTENTS2PPP项目物有所值评价案例3PPP项目财政承受能力论证案例概述Chapter1Public-Private-Partnership的定义“PPP是指政府、营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成的相互合作关系，通过这种合作形式，合作各方可以达到比预期单独行动更有利的结果。”——联合国开发署（UNDP）Public-Private-Partnership的定义•“政府和社会资本合作模式是公共服务供给机制的重大创新，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。政府和社会资本合作模式有利于充分发挥市场机制作用，提升公共服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化。”财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见2015年5月PPP的合作方式与合作主体•政府和社会经营性企业合作，可采用政府授予项目公司特许经营的模式，也可采用政府通过特定的投融资平台公司，向项目公司进行资金等PFI模式开展合作。社会资本01社会资本方020504030201国企民企外企混合所有制企业其他各类经营性投融资主体政府授权的代表机构政府部门PPP模式的本质政府的能力及资源•对公民的职责•公共服务•经济调控•承担私营部门无法控制的风险政府之“赢”•新的投资•经济刺激•政府债务建设•高质量的基础设施等社会资本之“赢”•利益•声誉社会资本的能力及资源•创新性•管理技术•效率•投融资潜力PPPPPP项目典型运作流程物有所值评价案例Chapter2英国财政部的VFM定义：•为满足用户需求的产品或服务全生命周期成本和质量（或满足期望）的最优组合。•全生命周期指产品或服务的生命周期，VFM不是选择最低报价的产品或服务。物有所值评价（VFM）概念VFM评估工作•始于PPP项目识别阶段，并贯穿整个项目周期。•VFM包括对环境影响、项目创新、适当风险分配、社会效益、满足最终用户需求、资源优化配置、资产使用及运营灵活性的综合考虑。•VFM评估包括定性和定量两部分。物有所值评价（VFM）概念定性分析•对项目不能被定量计算的部分进行定性分析。•指对市场的特征、竞争激烈的投标环境、政府机构和社会资本的资源和能力以及其他没有包括在定量评估中的收益和成本进行分析。物有所值评价（VFM）概念定量分析•指在虚拟的情况下计算出PSC，然后与PPP报价（可以是虚拟的、实际的、发生的）相比较。•PSC（PublicSectorComparator）：即公共部门比较值，指假设让政府机构单独融资、持有、实施项目并通过风险调整后的成本估计值。物有所值评价（VFM）概念•考虑PPP模式前，需进行PPP可行性分析；•若PPP不可行，则直接采用传统政府采购模式；•若PPP可行，则比较传统模式与PPP模式谁更具有VFM；•VFM评价过程是反复进行的，可贯穿项目招标前期、评标决策乃至整个项目生命周期。物有所值评价（VFM）流程项目招标前期•VFM=PSC-（影子报价+保留风险）•决定是否进行招标•注：影子报价指政府测算的PPP合同价VFM0项目评标阶段•VFM=PSC-（PPP投标报价+保留风险）•决定是否采用PPP模式，及选择最优合作者VFM0项目实施过程•VFM=PSC-（PPP报价调整值+保留风险）•判断项目当前是否具有VFM•注：PPP报价调整值指根据项目实际发生情况调整后的PPP报价传统可行性研究PPP可行性研究不可行使用传统采购模式可行VFM评估VFM0使用传统采购模式物有所值评价（VFM）流程定性分析主要从以下三个方面进行：•正当性（Viability）•可取性（Desirability）•可实现性（Achievability）物有所值评价（VFM）流程定性分析案例物有所值评价（VFM）流程•物有所值(ValueforMoney)定量分析•VFM=公共部门比较值(PSC)-[PPP投标报价(PPPBid)+保留风险(RetainedRisk)]物有所值评价（VFM）流程风险名称风险描述风险结果风险计算基准风险计算基准值结果可能性价值成本超支风险建设成本超过预期的风险开工或竣工延误、成本增加设计和施工合同价150000低于基准值-5%5%-375等于基准值0%10%0轻度超支15%50%11250中度超支30%20%9000严重超支40%15%9000总和100%28875计算风险价值的方法简单的定量方法：专家评估、历史经验等复杂的定量方法：蒙特卡洛模拟物有所值评价（VFM）流程某医院案例项目简介•政府寻求私营部门承担医院项目，项目主要内容为修建服务设施，包括医院的供应、停车场及附属服务，运营期为10年。•为使私营部门提高项目效益、政府投资获得更大价值，政府允许私营部门在完成要求的服务设施之外修建一些其他的商业设施。•项目主要目的是修建服务设施和使政府的投资产生最大价值。初始公共部门比较值(RawPSC)的一般假定•建设及调试期2年，运营期10年•假设经营现金流在每周期末支付•假设折现率为5%，通货膨胀率为2.5%。•名义现金流以2.5%的年通胀率增长，但人工成本按CPI+1=3.5%的年通胀率增长。项目资本成本•土地征用开发估计市值5百万美元•医院的建设支出估计值为150百万美元（根据利用项目的详图和总建筑面积计算的每平米工作率的成本），包含停车场•项目设计费估计为0.5百万美元•各类咨询费估计值1百万美元•建设期间估计成本增加与CPI一致•设备估计为50百万美元•根据建设后3年的资本支出周期，修缮将会出现在第5、8、11年，等量资本（升级翻新）估计为基地建设费的10%，出现在第5年，根据设备的预期生命周期估算。项目运营成本•建筑和厂房设备的维护基于对所提供的建筑和相关设备的预期利用•薪酬成本基于目前和预期的薪酬水平，并按CPI+1=3.5%的年速率增加•日常费用（电、气、水、通讯等）估计为每年200万美元•保险费估计为每年200万美元•建设期间的管理费用包括监管承包商估计为每年100万美元•运营管理费，不直接投入医院或相关基础设施的辅助日常费用估计为20万美元•持续运行的设备和项目管理产生的行政管理费用估计为50万美元•部分使用其他政府设备和资源的间接资本成本分摊估计为10万美元•第三方收入估计为每年500万美元，例如花卉、停车场、病人电视服务等的租赁费用竞争性中立调整(CompetitiveNeutrality)成本项目净现值（万美元）土地税10当地政府税1200印花税30工资税260竞争力中立调整合计1500识别、分配和评估风险（一）识别、分配和评估风险的方法•步骤1：识别风险•步骤2：风险分类•步骤3：估计每个风险发生的可能性•步骤4：估计每个风险发生后造成的财务影响•步骤5：分配风险，即转移风险或保留风险•步骤6：完成风险登记表•步骤7：将可量化的风险整合到PSC财务模型进行现金流分析•大部分风险的收集和提炼分为5个阶段•阶段1：结构化风险识别研讨会•阶段2：结构化风险定量研讨会•阶段3：风险专家进一步对风险定量进行提炼•阶段4：风险评审/回顾•阶段5：风险建模•阶段1：结构化风险识别研讨会•可能涉及识别风险和将风险定量的人：核心服务运营经理和干系人、部门干系人、PPP权威代表、项目经理、技术顾问（如建筑师和设计师）、金融和法律顾问、风险分析人员。•这个阶段的输出为风险登记表，风险登记表包括用作参考的风险识别和风险分类、粗略的风险分配、识别每个风险的风险专家。•风险研讨会的主要目的是识别更多的风险，并将风险分配于政府和社会资本之间。•阶段2：结构化风险量化研讨会•最简单的风险评估技术是对风险概率进行主观评价。应该根据以往的经验、当前的最佳实践、将来可能的改进以及可靠的信息支持来进行主观评估。基准值结果可能性值低于基准值-5%5%(3)等于基准值0%15%0轻度超支45%45%223中度超支75%25%206严重超支120%10%132总和100%5581,100•阶段3：风险专家进一步对风险定量进行提炼•风险价值=影响×发生概率•每个风险发生各概率加权结果之和（风险发生的各概率是独立的）+不可预见因素=每个风险的价值基准值结果可能性值低于基准值-5%5%(3)等于基准值0%15%0轻度超支45%45%223中度超支75%25%206严重超支120%10%132总和100%5581,100•阶段4：风险评审/回顾•可用简单或者高级的方法，主要目的是风险完整性检查，确定风险专家进行的风险评估，规划风险管理措施。•阶段5：风险建模•考虑风险影响的模型结构：各个主要风险因素何时影响项目，以及影响哪些项目的成本项，以及确定计算周期。风险分析的周期一般为半年或一季度更合理（不同季节的风险差别可能很大），这是一个判断问题。•在面临较大风险的项目中，通常设计出不同详尽级别的雏形模型，测算不同模型结构对产出有何影响。财政承受能力论证案例Chapter3含义•“财政承受能力论证是指识别、测算政府和社会资本合作（Public-PrivatePartnership，简称PPP）项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据。”——《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》财金[2015]21号意义对政府而言：•利于控制政府支出和债务规模，优化资金使用效率，避免PPP长期支出责任中的债务不可控风险；•利于充分展示地方政府的履约能力，增加对社会资本参与PPP项目的吸引力；•利于限制地方政府利用PPP扩张投资的冲动，避免以投资促GDP的缺陷。意义对社会资本而言：•充分了解项目所在地政府的履约能力，消除后顾之忧；•有助于社会资本对项目财务可行性进行判断分析；•提高各类社会资本尤其是民营资本和外资参与的积极性主动性。意义对银行信托等金融机构而言：•有助于金融机构了解项目的财务可行性；•利于满足金融机构内部审批要求；•增强了金融机构参与PPP项目融资的可能性和积极性。流程图责任识别支出测算能力评估信息披露责任识别与测算项目全生命周期财政支出责任股权投资责任运营补贴责任政府付费模式全部责任可行性缺口补助模式部分责任使用者付费模式无责任风险承担责任配套投入责任以某市医疗健康城PPP项目为例讨论Chapter4