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宜顺论文网摘要当前由于受多种因素的影响，我国地方政府债务规模急速膨胀，债务风险凸显。庞大的地方政府债务已严重影响了本级财政的运转，成为影响经济社会稳定和发展的因素，引起了各方的关注。通过对地方政府债务形成原因的分析，探究了地方政府债务对地方财政运行的客观影响，在此基础上提出了化解地方政府债务和促进地方财政的发展的措施关键词：地方债务财政发展风险防范宜顺论文网目录一、引言...................................................4二、地方政府债务风险..............................................................................4（一）微观层面风险………………………………………………………………….....4（二）宏观层面风……………………………………………………………………….6三、地方债务成因分析——湖北某区为列..............................................................11（一）)缺乏统一规范的政府性债务管理机制...............................................................11（二）经济社会快速发展的要求与财力资源不对等,造成债务累积..........................12（三）政策性因素形成债务………………………………………………………….13（四）加强债务风险防范制度建设，规范债务管理是化解债务的当务之急............13四、化解政府债务的对策措施………………………………………………………………..13五、结论......................................................................................................................17参考文献......................................................................................................................18致谢………………………………………………………………………………….19宜顺论文网一、引言地方政府债务的急剧累积和迅猛增长，已成为普遍性、全局性的问题，并已严重影响了基层政府的正常运转，恶化了社会信用环境，埋下了巨大的社会危机隐患。究其根源，既有地方经济发展滞后的原因，又有现行体制下事权与财权高度不对称的因素；既有国家宏观政策的影响，又有地方“政绩工程”和管理缺位的促动。要积极稳妥化解地方政府债务，必须切实做大地方财政“蛋糕”，合理界定地方政府的财权与事权范围，规范财政管理，建立政府债务风险防范体系和激励机制。二、地方政府债务风险的分类（一）微观层面的风险微观层面的风险是指，债务人（如地方政府及其融资平台），一旦投资项目收益无法清偿债务，可能会产生拖欠，而向其贷款的债权人——包括银行、信托或其他非金融机构乃至个人，便积累不良资产，可能诱发债务危机，并引致一连串的问题。在衡量微观层面的风险时，应根据地方政府的资产负债情况进行分析。若地方政府掌握的资产足以抵消债务，或者未来现金流为正时，其无力偿债的风险是较小的。而如果地方政府资不抵债，并且既不能够通过举借新债偿还旧债，也不能通过增加税收偿还债务，则可能导致地方财政运行困难，引发债务危机。故应对地方政府进行分类讨论。对非债务收入筹资能力强、拥有大量高市值的自然公共资源等资产的富裕的地方政府来说，即便背负了一定的债务，其雄厚的财政基宜顺论文网础也能保证其不受债务拖累，故风险较小。然而，对于本已较贫穷的地方政府，债务利息的支出也会是不小的负担，但这样的政府能获得的借款也是有限的。总体来看，地方债务的微观层面风险并不足为惧。首先，以宏观经济指标衡量，如公共债务占GDP的比重，亚洲国家或地区普遍超过50％，欧洲各国都超过100％。而我国中央和各级政府的所有债务之和与GDP相比，仍不足50％。在两位数的经济增速下，这一债务规模风险应该说不太大。同时，中国有相当高的储蓄率和高额的银行存款，即使政府进行债务发行，依靠国内资源即可完成融资，不必向海外投资者举借。况且，中国每年还有高额的经常项目账户盈余和外汇储备。其次，以全社会资产负债关系衡量，政府除拥有总额达35万亿元2008年底的国有企业资产和80万亿元的国有金融企业资产之外，还拥有保守估计价值50万亿-100万亿元之巨的全国城市土地、矿产等自然资源所有权。另外，每年政府的收入（税收收入＋非税财政收入＋社会保障缴款＋中央债务收入）达到了GDP的30％以上。上述资产和收入价值，成为国家货币发行的强大物质基础。这就是说，从“资产-负债”意义上的风险衡量，在目前中国政治体制中，微观主体——无论是各级地方政府还是其平台公司，也不存在支付危机和破产风险。再者，中国是一个政治上的单一制国家而非联邦制国家。地方政府的合法性既来自辖区公众的拥护，更来自上级政府的授权。无论是财政关系还是人事安排，在中国，某一个政府因债务过大而破产，并无法理基础。历史上，出现这种情况的出路，不外是对债权人（大多数是国有银行）的这些资产以挂账、剥离方式处宜顺论文网置，对当事地方财政进行整顿、训诫，重申“下不为例”，用财政上解和拨款方式进行相应处理。最终，或由中央财政兜底，化解这一“危机”。实质上，这都是在地方政府“倒逼”下，中央政府被迫增发钞票，由全社会承担最终损失。可见，在这种单一制国体下，国有资源＋国有资产＋国有银行经济制度中，抽象地谈政府债务负担率、负债警戒线等等指标约束，简单地类比其他市场经济国家微观主体债务风险，是没有说服力的。（二）宏观层面的风险（以山东、陕西、重庆，吉林等省为列）真正需要决策者考虑的，是第二类宏观层面的风险，有如下五个方面：第一，中央政府的宏观调控政策备受干扰。在中长期内，地方债务问题将成为宏观调控部门不得不面对的变数。在土地财政推动下，中央政府宏观调控的意图被地方政府用各种手法予以抵消。那些以政府土地储备作为资本金注入的开发投资公司，依靠地价作为融资保障。很多城投公司获得了“土地估价”60％-80％的银行贷款。要得到更多的开发资金，至少在账面上，地价越高越好。一般情况下，地方融资平台的债务是以土地资产作为抵押的。这些债务清偿取决于土地价值升降和贷款时的土地估值。通常，金融机构以土地价值的70％作为抵押进行放贷。假定地方融资平台债务为6万亿元，那么，作为银行贷款抵押的土地价值达8.5万亿元，假定土地估值准确，这一金额是过去五年（2007年-2012年）土地出让总价值的近3倍。由于很多基建项目在2012年-2013年无法产生效益，据渣打银行的一项测算，如果以2009年的地方政府土地出让收入宜顺论文网计算，偿还6万亿元债务需要6年时间；以2008年的土地销售收入来偿还，仅清偿本金就需要13年时间，加上利息，则需要更长时间。这就是说，在未来三个五年规划中，地方政府推动地价上升仍将是其必然的理性选择。第二，调整经济结构、转变发展方式的战略难以落实。2009年为应对国际金融危机和“保八”，国家制定了十大产业振兴规划，以期在强力拉动中国经济增长的同时优化产业结构，改变经济发展方式。而地方政府通过融资自行建设的规划范围之外的项目，常常是导致“两高一资”产业持续维持或死灰复燃的原因。事实上，地方投融资平台的资金，主要投资于大型工业项目、高速公路、城市轨道交通等。据全国人大财经委的调研，在全国贷款总额中，中长期贷款占70％以上。这些项目，有很多是在4万亿大盘子之外的。一方面，国家审计署曾有报告称，在2009年的扩内需项目中，45％的地方配套资金没有到位。另一方面，仍是审计署在6月份的报告，审计调查的18个省、16个市和36个县的新增债务中，用于中央扩内需新增投资项目的配套资金仅有8.92％。长期而言，我国调整产业结构、转变发展方式的主要障碍，正是来自地方政府为地区利益投资进行的各式各样的庇护。第三，使深化国有企业改革平添变数。国有企业改革是中国改革之初的中心环节。本次地方债务快速积累中有一个问题必须正视：即大量的政府融资平台背后，是各式各样的地方国有企业，依靠对坐落于本辖区但在法律上并未明确分割的国有土地、矿产等资源的调配，在政企不分的治理结构下，再度出现于中国尚待确立的市场经济生活中。有的地方融资平台，以行政首长、财政局长或者相当宜顺论文网级别的官员为董事长、总经理。这大量官商不分、政企合一、以公权力为后盾“经营城市”的企业的再度出现，不仅与通过改革行政体制、转变职能、建立服务型政府和社会主义政治文明这一趋势背道而驰，更是为深化国企改革和国有资产经营管理体制改革重新制造障碍。第四，公共信用受到损害进而影响到市场机制的确立。在这一轮地方政府债务融资中，银行资金通过政府担保投入项目建设，地方负债规模呈10倍甚至20倍的增长。有大型商业银行人士坦承，地方融资平台70％以上的项目是没有收益的。央行金融市场处曾有分析指出，从2012年开始，地方政府的偿债率将超过15％。从城投债来看，例如，2010年，山东省兖州市政府预算收入共计192519万元，财政支出192517万元，当年结余2万元。2011年9月23日，兖州市的09兖城投债被批准计息发行，发行总额10亿元，7年期，票面年利率为6.8％。如此计算，兖州城投债仅一年的利息支出就有6800万元。这与该市每年仅2万元的财政结余相比，落差达3400倍。如再考虑债务本金，这样的财政担保，几乎是一句空话。再如，2009年，陕西省咸阳市财政总收入60亿元，财政支出85.3亿元，赤字25.3亿元。可是，该市于2009年9月30日被批准计息发行09咸城投债，总额达17.5亿元，10年期，票面年利率7.6％。这样，咸阳市政府的负债就达42.8亿元，占2008年财政收入的71.3％。今后该市政府每年还承担1.33亿元宜顺论文网的城投债利息支出。要还本付息，不知一个省辖市的城建项目本身有多高的投资回报率。从融资平台债务看，例如重庆市的北碚区，2010年债务余额45.21亿元，为该区财政可支配财力的4.5倍。其中政府融资平台债务约36亿元，这些资金大量用于基础设施建设，并无稳定的项目收入。同时，2010年该区财政年末净结余为零。在全国，有13个省的融资平台贷款余额超过该省财政总收入，有的高出两倍以上。如吉林省，2009年全省地方级财政收入422.8亿元，而2009年1月到2010年5月，该省融资平台公司的贷款规模近719.5亿元，是地方财政收入的1.7倍。在财政实力较强的江苏省，2010年政府性债务总额增速约为当年一般预算收入增长的2倍。前述审计署公布的数据显示，所审计的18个省、16个市和36个县地方政府债务中，政府负有直接偿债责任、担保责任及兜底责任的债务分别为1.8万亿元、0.33万亿元和0.66万亿元，分别占债务总额的64.52％、11.83％和23.65％。从债务余额与当年可用财力之比衡量，省、市本级和西部地区债务风险较为集中，有7个省、10个市和14个县本级超过100％，最高的达364.77％。至于偿债资金来源，2010年这些地区通过举借新债偿还债务本息2745.46亿元，占其全部还本付息额的47.97％，财政资金偿债能力不足。更严重的问题还在于，进入新世纪以来，通过引进多元投资者，中国银行业完成的股份化改制还没有多少年，农业银行的改制还没有真正完成。为进行这种改制而剥离的2万亿不良资产尚未消化完毕，再次积聚一堆巨额不良资产，将使宜顺论文网