新形势下如何提升消防行政执法效能

新形势下如何提升消防行政执法效能摘要当前,有关消防工作的法律、行政法规、部门行政规章、技术规范和标准基本健全,消防执法工作的主要方面已经实现有法可依、有章可循。但从实际调研工作中我们发现,消防法制体系本身还很不完善,有些消防法律法规己明显滞后,带有浓厚计划经济色彩,有相当一部分已经不符合市场经济发展的需要,甚至一些法律规范由于操作性不强,有些消防法律法规之间相互矛盾。消防执法工作在减少和预防火灾,保护人民生命财产安全中起着十分重要的作用.通过建立健全消防执法的监督、质量考评等机制,不断提高消防执法人员的依法行政水平,更好地实现执法为民.关键词消防依法行政执法效能消防行政执法是指公安机关消防机构为了国家和人民生命财产的安全，依法对机关、团体、企业、事业单位遵守消防法律、法规情况进行监督检查，对违反消防法律、法规的行为，责令改正，并依法实施处罚的执法行为，是公安行政执法工作的重要组成部分，直接关系到社会稳定与人民生命的财产安全，对保障中国特色社会主义经济建设顺利进行起着极其重要的作用。但是随着我国市场经济体制的日趋完善，社会经济生活的多样性变化以及政府职能的不断转化，我们的消防监督管理工作，正面临着一轮新的考验与挑战，一些消防行政执法中存在的问题开始显露出来，从而影响了消防行政执法的严肃性与公正性，削弱了消防行政执法的社会效应，损害了公安机关消防机构的形象。因此，深化消防行政执法改革，大力改进消防行政执法工作已刻不容缓。一、我国消防行政执法工作存在的主要问题近年来，我国的消防行政执法工作进步明显，在保障地方经济发展，构建良好的消防安全环境等方面都取得了有目共睹的成就。但是从执法实践来看，我国的消防行政执法工作还存在着一些问题与难点，有些方面还比较突出，消防行政执法形势不容乐观。（一）消防行政执法不规范，重罚轻教的现象依然存在当前，全国各级公安机关消防机构都在深入开展执法规范化建设，大力提升消防行政执法水平，效果比较显著。但在执法实践中，法律法规运用不准确，行政裁量权把握不准，不注重证据效力等不规范的现象仍然存在。而最为突出的是消防行政执法“重罚轻纠，以罚代改”的现象未得到根本解决。消防行政执法过程既是一个发现问题的过程，更是一个解决问题的过程，其主要目的是依法惩治违法责任人，彻底整改存在的火灾隐患，有效避免火灾事故的发生。然而，一些公安机关消防机构在执法时，只注重对当事人的罚款，而对违法行为可能产生的严重后果认识还不够，对如何采取有效措施去纠正更是重视不够，有的查出了隐患、下发了改正通知书、进行罚款后很少有采取切实的后续督改措施，对查到的问题背后的隐患未能进行深入的追查，也未能及时做好违法人员的教育整改工作，致使某些违法人员误认为执法机关只要罚款，执法的社会效果大打折扣。（二）消防行政执法程序不完善，重实体轻程序的现象时有发生我国消防行政执法的内部行政审批制度相对不完善，近些年，虽然在不断健全，但行政审批制度还是存在诸多漏洞，行政审批把关不严，乱审批乱作为等现象还不同程度存在。在执法实践中，注重罚款、拘留等具体处罚措施，对于执法程序的合法性、规范性重视不够，有的处理后取证，先处罚后审批；有的对不应当场处罚的违法行为，进行了当场处罚；有的未依法履行告知义务，甚至人为规避听证程序的发生；有的执法程序出现中断○1，对消防违法行为，该整改的不责令整改，整改到期又不进行复查，整改不彻底或是不整改的等，形成因追求各项执法数据的提升而忽视执法质量的恶性循环。（三）部分执法人员的专业素质不能完全适应当前消防管理的需要消防监督业务涉及面广，标准多，要求严，执法人员作为消防行政执法的主体，其业务能力与业务素质的高低直接关系到消防行政执法的水平和质量。尤其是新《消防法》及其配套规章的实施，对消防执法人员的消防业务素质则提出了更高的要求。目前，消防行政执法人少量大，执法人员难以进行业务理论和法律学习，本职业务知识的能力未及时得到有效提升，日积月累，这种业务上的不熟练，就会降低行政执法效率和执法效果，且容易导致腐败，甚至知法犯法。同时，每年都有大量新手调任消防监督工作，而且受制于实际条件，这些执法人员往往是自己边学习边进行执法，其效果可见一斑。（四）消防行政执法监督管理制度未真正落实在消防行政执法过程中，法制岗位还相对处于比较弱势的地位，全国还有一些公安机关消防机构也未健全法制机构和配齐法制人员，即使相应的机构和人员都配备到位，但由于某些原因，执法人员也难以在消防执法中发挥有效的监督制约作用，执法责任落实不够。特别是对执法过错责任追究制度，虽然设置了专门的监督机构，但没有很好的发挥作用，对执法过错行为不能及时发现○2；有的虽然发现了但碍于情面，则不去追究责任，使得监督工作流于形式。二、当前消防行政执法存在问题的原因分析近年来，针对我国的消防行政执法不容乐观的现状，关于深化消防行政执法改革的呼声越来越高，为切实解决现实中存在的问题，我们必须先认真分析其产生的原因，才能提出有针对性的对策。治标更要治本，正本才能清源，笔者认为，主要应从内外两方面原因来分析。（一）内部原因第一，现役部队执法体制具有先天缺陷。消防行政执法主体的特殊性在于“部队执法”，公安机关消防机构既是纳入武警序列的现役部队，又具有管理国家公共事务的职能，执行的是国家行政管理职能。随着国际交流的日益加强，这样一种特殊执法资格易给西方个别国家指责国家机器侵犯人权，不利于在国际上推进我国的民主进程。同时，军队是人民的子弟兵，消防执法难免要损害个别人的利益，引起个别人的不满，如果这种对消防部队的情绪化意见被恶意扩大散播，对消防部队形象的损坏是明显的，在社会上容易引起不良的反映。○3同时，由于消防机构是现役体制，每年都有相当数量经验丰富、业务娴熟的人员转业到地方，许多新进入执法领域的执法人员由于各种原因难以马上胜任，造成执法力量的断层。此外，由于军队的特殊性质，社会各界也很难及时有效地对其行政执法进行监督。第二，消防执法力量严重不足。随着社会的进步和经济的发展，我国的消防行政执法工作日益呈现多样化、复杂化、全面化的趋势发展，但由于多方面原因，我国消防执法机构配套还跟不上形势，尤其是消防执法人员力量还比较薄弱。以湖南省为例，目前全省共有消防监督执法人员640人，共有社会单位60余万个，人均监管近千家单位。且现有监督执法人员分布在总队、支队、大队（科）的各个层面150多个部门、单位中，越到基层，人员就越紧张，个别消防大队在人员休假、公差时，双人执法、审验分离等执法要求都难以落实。警力严重不足，成为了制约消防监督工作的重要因素。第三，执法人员的培训机制不健全。消防执法业务培训是提高消防监督执法人员执法水平、提升消防执法能力和水平的主要途径和方法。然而，由于近年来消防形势比较严峻，各级公安机关消防机构消防监督工作压力大、任务重，部分单位只注重执法人员的使用，而忽视了其培训，既缺乏长远的教学计划和部署，又没有必要的教学基础设施、设备，更加缺乏科学的培训手段，培训的效果往往不尽如人意，严重地制约了消防行政执法工作的开展。（二）外部原因第一，我国经济发展区域失衡。经济发展的不平衡，必定带来制度执行上的差异，当前，我国消防监督工作中一个突出的特点就是地区差异大，各地的消防执法力度有着明显的差别。一个地方经济实力的强弱，在一定程度上决定了政府对消防事业投入的多少，没有强有力的经济做后盾，完善的消防行政执法体系是不容易建立起来的，也势必会影响消防行政执法效果的整体提升。第二，地方行政干预依然存在。发展是第一要务，为推动地方经济持续较快发展，地方政府要不断加大招商引资力度，然而，由于部分行政领导责任意识不强，对消防法律法规知之甚少，加之又受经济利益的驱动，招商引资过程中经常会出现以牺牲消防安全来换取经济效益的行为，“地方保护”现象时有发生，说情的、跑关系的，还有所谓的“上级指示”等，严重束缚了执法工作的开展。第三，公民消防法律意识淡薄。在我国，很多单位和公民对治安处罚等行政行为容易接受，但对消防行政处罚却难以接受，对消防执法思想上不能接受，认识上存在偏差。有些单位领导对消防工作不够重视，消防安全常识和法制观念未能在群众心目中留下深刻的印象。而且消防综合执法手段不强，执法依据不充分。群众普遍对消防法律法规的权威性、严肃性知之甚少，对消防执法工作存在错误认识。三、提升消防行政执法效能的对策只有对症下药，才能真正解决问题。综上所述，笔者认为，要提升我国的消防行政执法效能，应该从以下几方面入手：（一）转变思想观念，从源头上深化消防行政执法改革任何卓有成效的改革都是从思想领域开始的。笔者认为，要深化我国的消防行政执法改革，应该先从思想意识入手。首先，要形成消防法制建设平衡发展的思路，既要有周详严谨的立法计划，又要有符合实际的执法制度。法律的生命在于执行，每一个消防法律、法规出台的同时，应完善有关权威性和法律效力的法律解释，同时都会出台相应的执法措施，规范执法程序，从源头上真正做到依法行政。其次，各级消防执法人员要充分认识到消防行政执法的重要性，要有强烈的执法责任感，并全面实现执法模式由简单式、粗暴式向服务式、说理式转变，积极规范执法行为，改进工作作风。再次，执法人员要充分理解“隐患险于明火”的真谛，严格、公正、文明、高效的执法是消除违法行为，整改火灾隐患，预防和遏制重特大火灾事故发生的比较有效手段。（二）推进执法主体建设，从组织上保障消防行政执法改革执法人员的数量和素质直接决定着执法的效果，要站在战略性高度来抓，具有复合知识结构和综合能力的新型消防监督执法人才的培养，大力开展执法规范化建设，健全执法人员保障体系。首先，要用创新的思维谋划和指导执法理论，用新的标准检验和评判执法监督水平，用新的观念创建和完善人才培养模式，尝试对部分消防执法岗位实行职业化管理○4或聘用制○5，以便于保留骨干，稳定队伍，培育专业人才，确保执法人员素质的稳步提升。其次，要本着健全机构、充实人员的指导原则，适当增加编制，把一些德才兼备的干部调整、充实到消防行政执法岗位上，并根据实际情况，逐步加大执法力量配备，并形成执法人员素质培养的长效机制。再次，要建立健全奖惩竞争制度，对执法工作作出贡献的或执法业务水平高的应大力予以表彰奖励，对平时不注重学习，专业素质不过硬，执法不严甚至出现执法错误的要严格落实执法责任，坚决惩处，做到赏罚分明。（三）健全监督机制，从制度上完善消防行政执法改革完善的监督机制是规范消防行政执法的重要保证，笔者认为执法监督要做到多层次、多方位，多角度的专业化道路。首先，要树立监督机制的权威与责任。真正发挥监督机制的作用，监督就必须要具有权威性，监督者方能行使监督权、敢于行使监督权、自觉行使监督权。同时，要使监督者认识到监督是一种权力更是一种责任，促使监督者自觉行使监督。其次，监督形式要多样化，可以形成网络，建立科学有效的监督网络体系。既做到思想上的监督，又做到制度上的监督和舆论上的监督；既要有内部监督，又有外部监督，要积极发挥社会监督力量，形成监督合力。最后，还可以探索实行消防监督工作专业化，大力发展和充分发挥各类代理和服务性质的中质组织作用，发展社会上诸如法律、统计等与消防监督工作有关的中介组织○6，让它们为消防行政执法监督服务。（四）加强法制宣传，从外部环境上促进消防行政执法改革改革、完善消防行政执法工作是一项系统工作，离不开良好的执法氛围和消防工作社会环境。要把新《消防法》及相关法律法规的宣传作为今后普法工作的重要内容，加大消防法制宣传，进一步提高全社会的消防法制意识。不仅要向政府宣传消防法律法规，使有关部门理解和支持消防行政执法，还要深入社会各阶层开展消防宣传教育活动，让人民群众既知晓消防法律法规，又知道消防安全，做到自觉地遵守消防法规，积极检举各类消防违法行为，与消防违法行为作斗争，营造良好的执法氛围。同时，认真落实消防安全责任制，按照新《消防法》提出的要求，积极推动构建“政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、公民积极参与”的消防工作新格局，为消防行政执法创造良好的社会环境。“立警为公，执法为民”是公安机关消防机构的立