公共预算

1第七章公共预算一、公共预算概述二、我国的预算改革三、我国预算过程中预算的参与者、职能与预算周期四、预算编制与审批五、预算执行六、政府决算2第一节公共预算概述一、公共预算的含义二、公共预算的功能三、公共预算的目标3一、公共预算的含义现代公共预算是19世纪的产物，最早出现在欧洲。在19世纪前，尽管所有前现代国家都有财政管理活动，但都处于没有现代公共预算的“前预算时代”。这一时期国家财政管理存在两大问题：一是在政府内缺乏集中的行政控制，无论是收入还是支出管理都非常分散；二是没有一种制度来确保政府财政收支活动对社会负责，缺乏有效的监控。4进入19世纪，在政治民主化浪潮推动下，同时经济（尤其是金融）发展也创造了条件，欧洲各国纷纷开始进行财政改革，建立现代公共预算制度，标志着国家财政管理开始进入“预算时代”。在欧洲，第一次真正的现代公共预算实践是1814年的法国政府预算。这一时期的现代公共预算是“控制取向”的，它一方面在政府内建立集中的行政控制；另一方面由立法机构从外部监督政府的收支活动。其目的是，确保整个政府对公民负责。5现代公共预算是必须经法定程序批准的、政府机关在一定时期的财政收支计划。它不仅是财政数据记录、汇集、估算和汇报，而且是一个计划。这个计划由政府首脑准备，提交立法机构审查批准。19世纪的现代公共预算最后形成了一种基数加增长的资源分配模式。这种分配模式不利于资源再配置，不利于将公共资金从低效率的项目转移到高效率的项目。6所以，20世纪50年代以来，出现一次次的预算改革。这些改革都希望能更加理性地分配稀缺的公共资金，现代公共预算也因此在控制之外发展出新的功能。720世纪50年代出现的绩效预算将资源分配与产出绩效联系起来；60年代的计划——项目预算将战略计划引入资金分配，使公共预算开始以长远的视野考虑问题，也为运用政策引导资金分配创造条件；70年代出现的零基预算直接挑战预算基数对资金分配的影响，以实现资源再分配，改进资源配置效率；80年代以来出现的新绩效预算改革充分吸收以前预算改革有价值的成分，将预算资金分配的重点转到最终结果，强调运用战略计划引导资金分配，所以，也被称为结果导向预算。8二、公共预算的功能公共预算包括三种基本功能：控制、计划、管理。控制功能是指为确保有效实施特定工作任务而对具体人、财、物的控制，所以，它常建立在对预算支出详细分类的基础上。19世纪形成的现代公共预算管理是指确定了组织目标后，项目管理者确保有效地获得和利用资源以实现组织目标的过程，是解决“怎么做”的问题，它非常关注管理绩效。20世纪50年代的绩效预算计划是指确定组织目标、测算为实现组织目标需要的资源，以及决定怎样获取、使用这些资源等一系列决策过程，主要回答“做什么”的问题。20世纪60年代的计划项目预算9三、公共预算的目标在宏观层次上，公共预算制度对政策制定构成财政总额约束；在中观层次上，公共预算制度影响以战略重点为基础的资源配置和利用；在微观层次上，公共预算制度影响资金使用，进而影响公共服务生产和供给的效率。从根本上讲，公共预算是现代国家最重要的财政问责机制。10（一）总额控制总额控制指对收支总额的控制，确保日常财政能平稳运行、财政在长期中有可持续性和财政健康。资源总是供不应求的、资源的稀缺性预算平衡原则赤字财政理论总额控制11（二）配置效率由于每个社会的资源都稀缺，因此，改进资源配置效率非常重要。在实行市场经济的国家，有两大基本资源配置机制：市场机制和公共预算。对于财政资金短缺的发展中国家来说，提高配置效率更是意义重大。要实现资源配置效率，从根本上讲，需要政府能够制定合理的战略计划，并能运用这个计划引导资金分配，将资源从低效率项目转向高效率项目。12（三）运作效率运作效率是在预算执行过程中通过有效率地组织和管理财政交易，防止资金被贪污、挪用和浪费，确保立法机构通过的预算能严格而有效地执行，提高收入和支出管理的效率。改进运作效率需要考虑四个问题：控制、灵活性、协调与激励。13（四）财政问责公共预算的最终目标是财政问责。它是公共预算应承担的受托责任，是指政府的财政活动应履行其对公民和社会的承诺，真正做到“取之于民，用之于民”。17～19世纪，财政问责的重点是防止决策者将公共资金用于私人目的，确保公共资金全部用于公共目的，因而在预算过程中设置各种监督与控制机制。20世纪80年代以来，财政问责的重点从防止资金被用于私人目的转变到有绩效地使用资金，解决公民希望政府解决的问题。财政问责是建立责任政府的关键。总之，没有预算的政府是看不见的政府，而看不见的政府不可能是负责的政府。一个国家的治理水平在很大程度上取决于国家的预算能力。14公共预算这四大目标就是衡量国家治理水平的最好指标。从这个角度，提高国家预算能力是加强执政能力的重要途径。15第二节我国的预算改革一、预算改革前我国的预算体制从1949年新中国建立到1978年经济改革，我国实行高度集中的计划经济体制。计划在资源配置中起决定性作用，预算是计划的反映，是实施计划的政策工具。在某些时期，计划经济体制成功地做到运用战略计划引导资金分配。16改革开放以来，政府的财政职能在不断调整。财政改革的重点一直集中在财政收入方面，在财政支出管理方面，旧体制所造成的预算不够统一、规范，预算软约束，财政支出效益不高等问题却日益突出。关键是，缺乏一个预算体制将整个收支都规范性地管理起来。17这一时期的收支管理存在三方面的问题：1、预算资金分配权分散，预算编制模式简单，导致政府内部缺乏集中的行政控制；2、财政管理体制比较分散，导致在预算执行中缺乏集中的行政控制；3、由于预算编制不完整、不细化，人大无法有效地行使宪法和预算法赋予的预算审查与监督职能。18二、1999年以来的预算改革：迈向现代公共预算1999年，经国务院批准，财政部在广泛征求部门意见的基础上，提出《关于改进2000年中央部门预算编制的意见》，开始着手实施部门预算改革。19部门预算改革的基本思路是政府预算以部门为基础编制预算。“一个部门一本预算”1、采取综合预算方法编制部门预算，要求部门将所有收支统一纳入部门预算中反映。2、规范预算编制方法，改进政府预算收支科目体系，细化部门预算，建立规范科学的预算分配模式，提高资源配置效率。3、为进一步实现预算管理的科学性、规范性和透明度，积极稳妥地推进政府收支分类改革和行政事业单位国有资产的管理体制改革。在部门预算改革的同时，国库集中收付体制改革和政府采购也稳步推进。20此外，随着部门预算改革的推进与逐步完善，政府预算也编制得越来越全面、细化和准确，为人大预算监督奠定了基础。211999年预算改革标志现代公共预算开始在我国建立。其主要目标是建立控制取向的现代公共预算。总体来说，目前预算改革的重点是在政府内部加强行政控制。一方面，建立起集中的行政控制；另一方面，为全国人大更好地行使宪法和法律赋予的预算审查监督职权奠定了基础。22第三节我国预算过程中预算的参与者、职能与预算周期一、预算参与者及其职能23二、预算周期我国的预算周期包括四个阶段：预算编制、批准、执行、决算编制及审批。我国的财政年度为12个月，从每年的1月1日起至同年的12月31日止。但是，预算周期一般是跨越这个财政年度的。24第四节预算编制与审批预算编制是预算过程的第一步，是指各部门在财政部门的指导下进行收入和支出测算，编制本部门预算，再由财政部门汇总编制政府预算草案的过程。预算审批是指同级人大审查批准政府预算，赋予其合法性的过程。25一、我国预算的编制、审批程序“两上两下”人大财经人民代委员会表大会78910财政4政府常5党委常部门6务会议6务会议10123支出部门1、支出部门向财政部门提交预算2、财政部门向部门反馈审查意见并下达控制数3、部门向财政部门提交修改后的部门预算4、财政部门编制政府预算草案提交政府常务会议审查5、政府预算草案提交党委常务会议审查6、政府和党委常务会议的意见反馈7、财政部门将政府预算草案提交人大财经委员会进行初审8、人大财经委员会将初审意见反馈给财政部门9、财政部门将最后的政府预算草案提交每年年初的人代会审批10、人代会通过的政府预算由财政部门批复给各个部门26二、我国政府预算编制原则1、合法性原则2、真实性原则3、完整性原则4、科学性原则预算收入的测算和安排预算支出的方向、预算的编制程序、编制方法、核定都要科学275、稳妥性原则6、重点性原则7、透明性原则8、绩效性原则28三、编制方法预算编制过程即资金分配过程。我国自1999年预算改革以来，各级政府都非常重视运用零基预算方法编制部门预算，但是，正如一些研究发现的，零基预算主要适用于专项经费预算而不是所有预算，而且即使在专项经费预算领域，由于一些体制方面的原因，零基预算并未发挥预期的效果。29目前，部门预算支出主要包括：人员支出、公用支出和项目支出，每部分支出采用不同的方法编制。1、人员支出和公用支出：定额管理定员定额是编制基本支出的基本方法。定员指根据行政事业单位的工作性质和业务量确定的机构人员的编制数，定额指各部门履行职能、开展业务工作所需的各项基本费用支出（包括人员和公用经费）的人均额度标准。定额标准的核算过程中的一个难点是如何把预算和部门实物资产直接挂钩。302、项目支出项目支出是部门预算的重要组成部分，是指部门为完成特定的工作任务或事业发展目标，在基本支出预算之外的用于年度支出计划。中央部门的项目按照部门预算编报要求分为国务院已研究确定项目、经常性专项业务费项目、跨年度支出项目和其他项目四类。3、绩效评价现阶段，可以试点支出绩效评价，深化预算改革。31四、人大审查、批准政府预算1982年的《宪法》规定各级人大有权审批本级政府预算及其预算执行情况报告；1994年的《预算法》进一步明确了人大的预算分配和监督职能；直到部门预算改革以来，人大审查批准政府预算的职能才得到落实。32第五节预算执行预算执行是各个部门根据批复的预算筹集财政收入，进行支出，开展各项活动，履行其职能的过程。预算执行通常涉及预算收入执行、预算支出执行和预算变更。33一、控制与灵活性的权衡由于预算环境是变化的，所以，在预算执行中，预算变更是不可避免的。在预算执行中，控制和灵活性的需要之间一直存在着冲突。根据各国的经验，一个基本的底线是必须保证的：无论如何，灵活性和机动性的赋予不能损害财政责任。在控制和灵活性之间进行适度平衡时，必须以履行财政责任作为底线。34从这一原则出发，许多预算体制比较成熟的国家在很长时间内一般都坚持以下两大原则：第一，尽量减少预算变更的需要和程度。第二，在制度上明确规定，哪些预算变更必须事先报立法机构审查批准，哪些则不用。35在我国，为确保预算执行顺利进行，需要遵循以下几个原则:1、依法执行预算2、严格执行预算3、执行进度合理4、遵守各种规章制度5、严格依程序进行预算变更36二、财政管理周期预算执行包括一系列循环的周期，这一周期也称为财政管理周期。在预算执行中进行有效的财政管理，需要建立国库单一账户体系。在建立单一账户的基础上，我国开始实行财政直接支付，同时还有财政授权支付。37三、我国预算执行存在的主要问题（一）执行进度偏慢，导致大量的预算结转“前慢后快”财政支出进度偏慢，一方面会降低财政资金运行效率和使用效益，造成财政资金的闲置、浪费、效益低下以及大量资金的结转，冲击下年预算；另一方面会使得国家的方针政策不能得到及时有效的落实。（二）收支过程中仍然存在违规行为（三）预算变更的随意性仍然比较大38第六节政府决算政府决算指经法定程序批准的年度政府预算执行结果的会计报告，是各级政府在年度内预算的收入和支出的最终结果。审批政府决算就是对政府预算执行的最后情况进行一次总体的事后审查。39一、政府决算的主要内容政府决算由中央总决算和地方总决算组成。中央总决算由中央直管部门的行政事业单位决算、企业财务决算、基本建设财务决算、国库年报和税收年报等汇总而成；地方总决算由省（市、自治区）总决算汇总而成。行政事业单位决算，由执行单位预算的国家行政机关、工交商、农林水、教科文卫等单位编制。企业财务决算和