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公共预算南京航空航天大学2017年12月提纲•一、公共预算的含义•二、公共预算发展史•三、公共预算的组成与分类•四、公共预算的程序•五、我国的公共预算管理体制一、公关预算含义•（一）概念•公共预算是公共部门的财政收支计划，公共预算具体规定了财政年度内财政收支指标及其平衡状况，反映和影响行政机构或公共部门活动的范围、方向、项目规划、政策制定与执行，是公共部门有计划地集中和分配资金、调节社会经济生活的主要财政机制与手段。（二）公共预算特点•公共预算反映政府应该做什么、不应该做什么，先做什么、后做什么的选择，体现了公众的普遍共识：政府应该提供何种服务以及哪些人有资格享有这些服务；•公共预算反映了支出上的优先权，预算过程体现了政府对不同需求的集团和个人之间进行调节，并最终决定由谁获得；•公共预算反映了服务于不同目标的各种决策的相对比例，以效率为目标的决策还是以公平为目标的决策；预算还反映了立法者对于满足其选区选民的重视程度和倾听公众或集团需求的意愿程度；•公共预算向公民提供了一个强有力的可靠性工具，使得公民知道政府是如何进行支出的，预算将公民的偏好与政府产出联系起来。（三）公共预算原则•1.民主性•2.公开性•3.法制性•4.年度性•5.完整性（四）公共预算功能•1.是立法机关和全体社会成员监督政府收支运作的途径和窗口•2.筹集政府活动需要的资金•3.是控制公共支出规模的一个有效手段•4.调节公共经济活动•5.反映和规定政法部门在预算年度内的活动范围、方向和重点•（一）国际发展史•19世纪以前•在19世纪前，尽管所有前现代国家都有财政管理活动，但都处于没有现代公共预算的“前预算时代”。这一时期国家财政管理存在两大问题：一是在政府内缺乏集中的行政控制，无论是收入还是支出管理都非常分散；二是没有一种制度来确保政府财政收支活动对社会负责，缺乏有效的监控。二、公共预算发展史19世纪•现代公共预算是19世纪的产物，最早出现在欧洲。进入19世纪，在政治民主化浪潮推动下，同时经济（尤其是金融）发展也创造了条件，欧洲各国纷纷开始进行财政改革，建立现代公共预算制度，标志着国家财政管理开始进入“预算时代”。在欧洲，第一次真正的现代公共预算实践是1814年的法国政府预算。这一时期的现代公共预算是“控制取向”的，它一方面在政府内建立集中的行政控制；另一方面由立法机构从外部监督政府的收支活动。其目的是，确保整个政府对公民负责。•现代公共预算是必须经法定程序批准的、政府机关在一定时期的财政收支计划。它不仅是财政数据记录、汇集、估算和汇报，而且是一个计划。这个计划由政府首脑准备，提交立法机构审查批准。19世纪的现代公共预算最后形成了一种基数加增长的资源分配模式。这种分配模式不利于资源再配置，不利于将公共资金从低效率的项目转移到高效率的项目。20世纪五十年代•20世纪50年代以来，出现一次次的预算改革。这些改革都希望能更加理性地分配稀缺的公共资金，现代公共预算也因此在控制之外发展出新的功能。20世纪50年代出现的绩效预算将资源分配与产出绩效联系起来。20世纪60年代•60年代的计划——项目预算将战略计划引入资金分配，使公共预算开始以长远的视野考虑问题，也为运用政策引导资金分配创造条件。20世纪70年代70年代出现的零基预算直接挑战预算基数对资金分配的影响，以实现资源再分配，改进资源配置效率。20世纪80年代•80年代以来出现的新绩效预算改革充分吸收以前预算改革有价值的成分，将预算资金分配的重点转到最终结果，强调运用战略计划引导资金分配，所以，也被称为结果导向预算。（二）我国预算发展史•1.改革开放以前：从1949年新中国建立到1978年经济改革，我国实行高度集中的计划经济体制。计划在资源配置中起决定性作用，预算是计划的反映，是实施计划的政策工具。在某些时期，计划经济体制成功地做到运用战略计划引导资金分配。•2.改革开放以后：•财政改革的重点一直集中在财政收入方面，在财政支出管理方面，旧体制所造成的预算不够统一、规范，预算软约束，财政支出效益不高等问题却日益突出。关键是，缺乏一个预算体制将整个收支都规范性地管理起来。这一时期的收支管理存在三方面的问题：1、预算资金分配权分散，预算编制模式简单，导致政府内部缺乏集中的行政控制；2、财政管理体制比较分散，导致在预算执行中缺乏集中的行政控制；3、由于预算编制不完整、不细化，人大无法有效地行使宪法和预算法赋予的预算审查与监督职能。•3.1999年以来：从1999年开始我国的预算改革迈向现代公共预算。1999年，经国务院批准，财政部在广泛征求部门意见的基础上，提出《关于改进2000年中央部门预算编制的意见》，开始着手实施部门预算改革。部门预算改革的基本思路是政府预算以部门为基础编制预算。“一个部门一本预算”：1、采取综合预算方法编制部门预算，要求部门将所有收支统一纳入部门预算中反映。2、规范预算编制方法，改进政府预算收支科目体系，细化部门预算，建立规范科学的预算分配模式，提高资源配置效率。3、为进一步实现预算管理的科学性、规范性和透明度，积极稳妥地推进政府收支分类改革和行政事业单位国有资产的管理体制改革。•在部门预算改革的同时，国库集中收付体制改革和政府采购也稳步推进。此外，随着部门预算改革的推进与逐步完善，政府预算也编制得越来越全面、细化和准确，为人大预算监督奠定了基础。1999年预算改革标志现代公共预算开始在我国建立。其主要目标是建立控制取向的现代公共预算。总体来说，目前预算改革的重点是在政府内部加强行政控制。一方面，建立起集中的行政控制；另一方面，为全国人大更好地行使宪法和法律赋予的预算审查监督职权奠定了基础。三、公共预算的组成与分类•（一）组成•预算收入•国家为实现其职能，在预算年度内通过国家预算有计划地筹集的集中性财政资金。•税收、国有资产经营收益、专项收入、债务收入、行政性收费收入和罚款收入、其他收入。•预算支出•国家为实现其职能，对筹集的预算资金按照不同用途进行有计划的再分配，包括预算资金安排、供应和使用的全过程。•经济建设、社会文教、行政管理、国防、其他支出。我国的预算组成•预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。•1.一般公共预算是对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。•2.政府性基金预算是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算。•3.国有资本经营预算是对国有资本收益作出支出安排的收支预算。国有资本经营预算应当按照收支平衡的原则编制，不列赤字，并安排资金调入一般公共预算。•4.社会保险基金预算是对社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹集的资金，专项用于社会保险的收支预算。《中华人民共和国预算法》（二）公共预算的分类•1.按编制形式分•2.按管理模式分•3.按收支平衡状况分国家预算自产生以来，其编制形式也在不断地发展和完善。从世界各国的实践看，国家预算主要有五种组织形式，即单式预算、复式预算、绩效预算、计划规划预算和零基预算。1.按编制形式分•单式预算：在预算年度内将全部的财政收入和支出汇集编入一个表格，形成一个收支项目对照表。•复式预算：在预算年度内将全部的财政收入和支出按经济性质汇集分别编入两个或两个以上的收支对照表，从而编成两个或两个以上的预算。收入支出预算科目预算数预算科目预算数一、税收收入二、…三、…收入合计……上年结余收入一、一般公共服务二、…三、…支出合计……年终滚存结余收入总计支出总计单式预算表（简表）23复式预算表（经常性预算表）参见：江苏省2016年预算复式预算的特点：•（1）区分了各项收入和支出的经济性质和用途，便于政府权衡支出性质，分别轻重缓急，做到资金使用有序性，能比较合理地安排使用各类资金，也便于经济分析和科学的宏观决策与控制。•（2）经常预算和资本预算两个部分以各自来源应付各自的支出，各自平衡，打破了预算的完整性原则和传统的收支平衡观念。•（3）把国债收入作为资本预算的正常收入项目，使得资本预算总是平衡的，只有经常预算的收支才可能有差额。•（4）编制复杂，需要较高的技术。2.按管理模式分•零基预算：全称为以零为基础编制计划和预算的方法，是指对任何一个预算期，任何一种费用项目的开支，都不是从原有的基础出发，即根本不考虑基期的费用开支水平，而是一切以零为起点，从零开始考虑各费用项目的必要性，确定预算收支，编制预算。•增量预算：财政收支计划指标在以前财政年度的基础上，按新的财政年度的经济发展情况加以调整后确定的一种预算方法。（增量预算基本上都是从前一期的预算推演出来的，每一个预算期间开始时，都采用上一期的预算作为参考点，而且只有那些要求增加预算的申请才会得到审查。）增量预算和零基预算的比较•零基预算•优点：预算编制依据科学，按照具体情况考虑预算大小，有利于资金分配和节约支出。•缺点：预算编制的工作量大，费用较高。•增量预算•优点：保持了预算的连续性、工作量小、操作简便。•缺点：易造成预算支出的刚性增长、不利于控制财政支出和优化财政支出结构。•绩效预算：政府首先制定有关的事业计划和工程计划，再依据政府职能和施政计划制定计划实施方案，并在成本效益分析的基础上确定实施方案所需费用来编制预算的一种方法。•按计划决定预算，按预算计算成本，按成本分析效益，然后根据效益来衡量其业绩。可见，绩效预算是一种是以成本－效益分析为基础确定支出标准的预算组织形式，它对于监督和控制预算支出、提高支出效益、防止浪费有积极作用。•但是，实行绩效预算制度，对某些部门支出进行成本效益评估时，难以用数字表明其预期的经济效益，导致所谓的“绩效”无从考核。例如，国防支出的“绩效”，教育的“真实绩效”就很难进行评估，致使该制度在各国并未普遍推广和应用。3.按收支平衡状况分•（1）盈余预算•预计收入预计支出•可造成经济紧缩的效果•（2）赤字预算•预计支出预计收入；•对经济产生扩张性效果•（3）平衡预算•预计收入=预计支出；•经济有轻微扩张性效果。四、公共预算的程序•（一）公共预算的编制•（二）公共预算的审查和批准•（三）公共预算的执行•（四）公共预算的调整•（五）决算预算工作必须经过预算的编制、预算的审批、预算的执行、预算的调整以及决算等阶段的整个过程。（一）公共预算的编制2.编制内容：（1）中央预算：①本级政府收入和支出；②上一年度节余用于本年度安排的支出；③返还或补助地方的支出；④地方上缴的收人；⑤中央财政本年度举借的国内外债务和还本付息数额在本级预算中单独列示。（2）地方各级政府预算：①本级预算收人和支出；②上一年度节余用于本年度安排的支出；③上级返还或者补助的收人；④返还或者补助下级的支出；⑤上缴上级的支出；⑥下级上缴的收入。1.编制主体：由国家主管财政的行政机关（一）公共预算的编制3.编制程序：我国国家预算编制采取自上而下，自下而上，上下结合，逐级汇编的程序。同级财政部门上级主管部门基层单位（1）上：单位、部门提出概算（2）下：财政下达预算指标（3）上：上报单位、部门预算（4）下：审批预算我国的预算年度自公历1月1日起至12月31日止。为此，国务院于每年11月10日前向省、自治区、直辖市政府和中央各部门下达编制下一年度预算草案指示，部署具体事项，安排公共财政收支计划。（一）公共预算的编制4.预算编制的原则要求①必须按照复式预算方法编制②实行量入为出、收支平衡的原则③应与国民生产总值的增长率相适应④应当贯彻厉行节约、勤俭建国的方针⑤应当统筹兼顾、确保重点、妥善安排⑥应当按规定设置预算周转金•（《新编公共财政学》P353）1.预算必须经过国家立法部门审查通过才能具备法律效力。在预算审批阶段中，政府财政部门对预算草案不再具有影响力，而是由立法机构进行全面的讨论和最后的批准。（二）公共预算的审查和批准2.审批机构•中央预算由全国人民代表大会审查和批准。•地方各级预算由本级人民代表大会审查和