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2/4/20201二OO九年九月学习《暂行规定》体会与执法监察队伍贯彻落实的意见2/4/20202国家安全生产监督管理总局于今年七月二十五日发布《安全生产监管监察职责和行政执法责任追究的暂行规定》（24号令，以下简称《暂行规定》），自十月一日起施行。《暂行规定》有六章47条，完整的概括了监督监察行政执法责任、责任追究的范围和承担责任主体、追究的方式与适用、追究的机关与程序等内容。我个人认为《暂行规定》是执法监察人员的法宝，是规范执法行为的准则，是执法人员规避风险的依据。《暂行规定》发布后，监察总队组织全体同志认真学习，反复讨论，研究贯彻落实意见。通过学习大家认识到行政执法是行政机关大量的经常性的活动，直接面向社会和公众，行政执法水平和质量的高低直接关系政府的形象。推行行政执法责任制，就是要强化执法责任，明确执法程序和执法标准，进一步规范和监督行政执法活动，提高行政执法水平，确保依法行政各项要求落到实处；还认识到推行行政执法责任追究，有利于建立和完善权责明析、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制，有利于提高行政执法水平，是行政机关内部管理方式的一次变革，是实现行政执法从“权力行政”到“责任行政”的一次提升。我们必须站在贯彻依法治国方略、推进依法行政、建设“服务政府、法制政府”的高度，充分认识当前推行《暂行规定》的重要性和必要性，把《暂行规定》不折不扣的落到工作实处，真正做到履职不缺位、尽职不越位、有职必有权、有权必有责、用权受监督。去年，国务院对5起特别重大生产安全事故的调查处理报告做了批复，认定5起特别重大事故均为责任事故，依据有关规定对169名事故责任人做出严肃处理，分别给予党纪、政纪处分，131人涉嫌犯罪的责任人已被移送司法机关追究刑事责任。在这些受到处理的责任人中，有的负有直接责任，有的负有管理责任，还有的负有领导责任。尽管他们每个人的工作性质不同、工作岗位不同、职责任务不同、承担的责任不同。但有一个共同点，那就是因为没有很好地履行职责、没有很好的尽到职责，从而致使职责缺位、责任缺失，最后受到党纪、政纪和法律的严处。他们的教训深刻、发人深思、给人启迪：工作一定要认真负责、严细成风。知道自己该干什么、怎么干、干到什么程度。个别同志抱有侥幸心理，或者下不为例的做法，小和尚剃头给了我们启示（一丝不苟，习惯成自然）；还有的同志有与己无关的思想，总工程师的忏悔给了我们启示：山西国土资源厅退休总工程师表白自己说：我自己兢兢业业工作、勤勤恳恳履职，也知道申报的材料有不实之处，但总以为层层把关，失实与己关系不大，终瓤大祸牵扯自身。安全生产监督监察工作提倡4分钱的精神，一丝不苟。某县安全生产检查渎职案。目前在职在职候审。为什么辛辛苦苦犯错误？某市广告牌执法被诉案。连续两次连带被告，诉讼方保留追究补偿经济损失的权利。为什么忙忙碌碌受牵连？贯彻落实《暂行规定》避免辛辛苦苦犯错误，忙忙碌碌受牵连现像在我们身上发生。2/4/20204通过学习有以下三个方面体会在此与大家交流：一）明晰了法定职责与行政执法责任大家知道行政法的基本原则之一是依法行政原则亦叫职权法定原则。是指行政机关的任何职权的取得和行使，都必须依据法律规定，否则不得行使。行政执法责任又称责任政府。是指行政机关和国家公务员违法行政规定必须承担法律责任：既包括行政机关的行政行为被撤销、变更的责任和行政赔偿责任等，也包括国家公务员因违法失职而应承担的行政处分责任和引咎辞职责任等。《暂行规定》六章四十七条，分为总则、监管监察和执法职责、责任追究范围与责任承担主体、责任追究方式与适用、追究对机关与程序、附则。《暂行规定》明确了监管监察职责有四类：1、行政许可职责第七条十三项；分为：1）生产经营安全条件许可；2)建设项目“三同时”许可；3)作业场所职业卫生安全许可；4)人员上岗资格；5)评价、培训、救护和认证机构认可。2、执法检查职责。第八条十九项，分为四个方面：1）合法性（证照检查）。（一）项，不仅要检查是否违反安全生产法律法规，也要检查是否违反与安全有关其他法律法规，比如消防法、特种设备监管条例、工商管理条例、矿产资源法等。2）符合性（规章制度是否符合安全生产法律法规规定的内容，作业场所安全警示标志是否符合国标规定，劳动防护用品是否符合标准等）。3）科学性（资料档案检查，博兴京博化工操作规程）。4）可行性（合同、协议检查）。3、事故报告和调查处理职责。第十五条六项。1、值班2、上报3、救援4、调查5、监督6、处罚。４、查处举报第十六条。2/4/20206《暂行规定》明确了以下事项：界定了追究行为：第十八条规定，1、超越、滥用法定职权的；2、主要事实不清、证据不足的；3、适用依据错误的；4、行政裁量明显不当的；5、违反法定程序的；6、未按照年度安全监管或者煤矿安全监察执法计划、现场检查方案履行法定职责的；7、其他违反或者不当行为。细化了责任形式：第二十、二十一、二十二、二十三、二十四、二十五、二十六、二十七、二十八、二十九条规定，直接责任人、主办责任人、主管责任人；办理机构、主办机构、合办机构。明确了责任主体：第四十条规定，分两个层次，一个层次是安全生产监督管理部门及其负责人的责任，按照干部管理权限，有其上级安全生产监督管理部门或者本级人们政府行政监察机关追究；另一个层次是所属内设机构和其他行政执法人员的责任，有所在安全生产监督管理部门追究。明晰了工作规则：第9、10、11、12、13、14条内容。五类：对于违法行为较轻或违章作业行为，当场予以纠正；对于建设项目、工艺流程、设施、设备没有安全设施或制度、规程、协议等违法行为采取责令限期改正和达到要；对于作业场所、设备设施可能危及作业人员生命安全的责令停止作业、停止使用和责令立即排除事故隐患；重大事故隐患排除前和排除过程中无法保证安全生产的责令从危险区域撤出作业人员；限期改正逾期不改的责令暂时停产停业、停止建设、停止施工或者停止使用。规范了免责行为：第十九条规定，八种情况：1、因行为相对人的行为；2、执法依据规定不一致；3、不可抗力的原因；4、情节轻微及时纠正未造成不良后果及时消除；5、按照计划、方案、程序已履行职责的行为；6、拒不执行指令行为；7、非法生产或停产停业整顿任不仍不具备安全生产条件提前政府决定取缔关闭的行为；8、已申请法院强制执行的行为，向政府提出加强和改善建议的行为。2/4/20207二）既是对行政行为的约束也是对监管监察人员的保护把握职责与责任重点把握住以下行政行为：安全生产羁束行政行为与自由裁量行政行为。（根据法律规定的行政主体的权限范围不同划分）羁束行政行为是指法律明确规定了行政行为的范围、条件、形式、程序等，安全生产监督管理行政机关没有自由选择的余地而做出的行政行为。《暂行规定》羁束了以下行政行为：第九条规定“发现生产经营单位存在以下违法行为或者隐患的，应当依法采取下列现场处理措施：1、当场予以纠正；2、责令限期改正、责令限期达到要求；3、责令立即停止作业（施工）、责令立即停止使用、责令立即排除事故隐患；4、责令从危险区域撤出人员；5、责令暂时停产停业、停止建设、停止施工或者停止使用；6、依法应采取的其他现场处理措施。”第十二条规定“安全生产监管监察部门在监督检查中发现生产经营单位存在安全问题涉及有关地方人民政府或其有关部门的，应当及时向有关地方人民政府报告或其有关部门通报。”第十三条规定“生产经营单位拒不执行安全监管监察部门行政处罚决定的，作出行政处罚的安全监管监察部门可以依法申请人民法院强制执行；拒不执行处罚决定可能导致生产安全事故的，应当及时向有关地方人民政府报告或其主管部门通报。”2/4/20208自由裁量行政行为是指安全生产法律仅仅规定安全生产行政行为的范围、条件、幅度和种类等，由安全生产监督管理行政机关根据实际情况决定如何适用法律而作出的安全生产行政行为。自由裁量行政行为，给了安监人员一定的执法空间。安全生产作为的行政行为与不作为的行政行为。（以安全生产行政行为是否以作为方式来进行为标准作出的划分）减轻与从轻处罚的应用。作为行政行为是指以积极作为的方式来改变原安全生产法律状态的行为。不作为行政行为是指安全生产监督管理行政主体以消极不作为的方式，不改变原法律状态的安全生产行政行为。安全生产应申请的行为和依职权的行为。（根据安全生产监督管理行政主体行使职权的前提条件不同划分）应申请的行为是指安全生产监督管理行政机关以安全生产相对人的申请为前提条件，行使安全生产行政权力而作出的行政行为，如安全生产许可证发放。依职权的行政行为是指安全生产监督管理行政机关根据自己的判断主动行使安全生产行政权力而作出的行政行为，不需要有相对人的申请启动行政程序，如行政处罚等。2/4/20209安全生产行政违法表现形式行政失职。（又称作不作为）例：深圳舞王俱乐部火灾案、山西临汾尾矿库溃坝案、我省某县局副局长带队安全检查案件。责任处理的一般原则：领导干部承担抽象行政违法行为责任，负有直接责任的承担具体违法行为责任。行政越权。重庆水上交通事故。行政滥用职权。某市恃权罚款案。事实依据错误。杜宝良处罚案。适用法律错误。某市建材公司修建围墙倒塌事故案。（引用建筑安全管理条例的规定处罚，适用法律错误导致了执法主体错位。程序违法。恃权罚款案,上海浦东交通钓鱼执法事件。行政侵权。平度非法生产烟花爆竹处罚案，处罚主体错误、处罚程序错误（没有取证），自由裁量适用错误。（以行政相对人合法权益受到侵害为条件，以行政主体承担行政赔偿责任为后果）。上海浦东交通钓鱼执法事件。2/4/202010三）消除了一些行政执法的困惑1、不干担心失职，干不好担心渎职？《暂行规定》明确干什么(四项职能）怎么干（第九条）干到什么程度（10、11、12、13、14条规定)；2、非法生产关不了、停不掉应如何处理？对非法生产目前我们队伍有两种认识：一种认为应该管，理由是正向管生产的必须管安全一样，管许可必须管非法，因为管是一种主体行为的体现；一种认为不该管，理由是工商、国土等管理部门的法律法规有打击非法法生产和破坏国家资源的责任。两种认识应该说都没有错误，但不足的是都有认识的局限性，首先说非法生产既是一种违反《工商管理条例》和《矿产资源法》的行为，也是违法安全生产法和安全生产许可条例的行为，属规范竞合范畴，凡违法行为属规范竞合不论监管主体有几个都有管理义务和责任，不因为其他法律还有规定就可以不管，这种属竞合规范的行为，不管同样是一种不作为行为；其次从《安全生产法》和《安全生产许可条例》上都有明确的法律条款规定应该管。在责任承担上也有根本区别，由于管理不力造成市场混乱导致后果的追究市场管理部门责任；由于私挖滥采和资源破坏造成后果的追究国土资源部门责任，由于监督管理不力造成生产安全事故的追究安监部门责任，由于多种原因造成后果的追究共同责任。在处理方法上要区别不同情况，分别处理。一类是需要安全许可但由于条件限制不可能具备安全生产条件，但已获得采矿许可的移交相关部门；一类是需要安全生产许可，也已获得采矿许可，但不具备安全许可发证条件，责令限期停止生产。对于不需要安全许可，也未在工商管理部门登记注册的移交相关部门处理。《暂行规定》一是提交政府。二是移交部门。3、执法检查内容的如何把握？重点查处263种违法行为。山东省安全生产执法监察信息系统4、不当行政执法行为责任如何承担？《暂行规定》20、21、22、23、24、25、26、27、28、29条规定；承办责任、审核责任、批准责任；办理机构、主办机构、合办机构。5、专家不当行为如何划分责任？专家力量是安全生产的重要力量，安全评价报告评审、三同时规定的落实、事故调查等大量技术工作依赖专家进行，专家的行为直接或间接作用行政行为，但《暂行规定》未对专家行为作明确。2009年威海一建筑平整施工爆破作业中发生炸药早爆，组成事故调查组后又组成专家组，从技术角度分析早爆原因，24内小时做出截然相反的两个结论。2005年广东梅州大兴煤矿透水死亡121人，24天前，大兴煤矿附近一矿井发生