农民负担的现状与症结――湖北J市调查

农民负担的现状与症结——湖北J市调查内容提要本文详细叙述了市1980年代以来农民负担的发展及其状况，认为农民负担屡减不轻，与中央政府对地方政府包括乡村组织积极行政的期待有关。当地方政府包括乡村组织被视为地方经济发展的主导者和农民致富奔小康的带头人时，技术性的减轻农民负担的规定必然会被对策消解，农民负担有被推至接近恶性案件边缘的内在冲动。本文认为，减轻农民负担对于具有庞大农村人口的中国现代化具有基础性意义，要彻底减轻农民负担，就必须在乡村两级实行消极行政。关键词农民负担税费改革消极行政———————————————————————————————————————农民负担可能是1990年代以来媒体使用频率最高的词汇，遗憾的是，时至今日，农民负担越减越重，并无减轻的迹象。为什么农民负担会越减越重？为什么中央在1990年代一连下发20多个减轻农民负担的文件，还是没有解决农民负担过重的问题？我们试图以市农村调查来作些讨论。前些年有顺口溜说头税轻，二税重，三税是个无底洞，头税即指国家税收，二税指合同负担内的三提五统经费，三税是合同外的各种集资罚款。我们以此为线索来展开叙述。一、现状1、头税市农民负担如全国一样，是从1980年代末重起来的。1980年代农民负担相对较轻，以镇为例，1988年农业四税农业税、农业特产税、耕地占用税、契税和屠宰税分别为42067万元、029万元、1172万元、0万元和2095万元，合计45614万元。到2000年，以上五税分别为14713万元、5685万元、0万元、531万元、3202万元，合计24131万元，为1988年的53倍，其中农业特产税和屠宰税更分别为1988年的196倍和153倍，简直不可思议。根据1988-2000年镇乡镇财政一般预算收入表的统计，农业四税+屠宰税在1994年由上年的609万元突然升为981万元，升幅达612。此后连年上升，到2000年升至24131万元。就是相对稳定的农业税也是1988年的35倍。市是全国商品粮基地，市农民收入主要来自农业特别是粮食收入。考虑到农资涨价而目前的粮食价格基本未涨，农民2000年的收入较1988年并无实质增长，从以上国家税收的快速增长来看，头税已经不轻了。2、二税再来看二税的情况。二税即三提五统经费。按照通行的说法，三提五统是农民向乡村集体经济组织缴纳的发展农村集体经济和社会公益事业的费用。村提留包括三项内容，即公积金、公益金和管理费，是村集体经济组织依法从本组织成员生产经营收入中提取，用于维持村级集体经济组织扩大再生产、兴办公益事业和管理开发的费用。其中公积金用于村级集体生产发展所需，具体用于农田水利基本建设，植树造林，购置生产性固定资产和兴办集体企业。公益金用于村级集体福利事业所需，具体用于五保户供养、特困户补助，合作医疗，以及其他福利事业。管理费用于村干部报酬和管理开支。五统包括乡村两级办学、计划生育、优抚、民兵训练、修建乡村道路等民办公助事业，是由乡集体经济组织依法向所属单位和农户收取的。根据《1996-2000年镇农民负担准鉴项目及指标一览表》，镇1997—2000年4年间，三提五统的总数没有发生变化，其中三提220万元，五统1466万元，分项为三提中公积金587万元，占全部三提五统的16，公益金733万元，占20，管理费88万元，占24，三项合计占60；教育附加乡村两级办学为108万元，占295，民政优抚137万元，占37，民兵训练52万元，占14，计划生育7万元，占19，公路建设127万元，占35，五项合计占40以下来看镇三提五统占农民人均纯收入的比重及分项用途。镇是典型的粮产区，几乎没有工业，第三产业收入也仅限于集市贸易，因此，农民的收入主要来自粮食。1995-1996年是全国粮食价格最高的时期，中稻价格一度超过08元斤，随后中稻价格不断下降，至2000年市场价和收购价仅止040元，价格降了一倍，因此之故，从1997年至2000年，农民收入实际上是下降的，下降的幅度相当大。但在上报的农民人均纯收入中，这个数字无论如何是难以减少的。据《镇国民经济统计资料1996》，1996年全镇农民人均纯收入为2146元，参与农村经济收入分配人数为355万人，全镇农村居民纯收入含间接分配及非生产性纯收入166万元，合计7，624万元。1997年三提五统3666万元，占上一年度1996年农民居民纯收入的比重为36667，624=481，接近中央规定的三提五统费不超过上年人均纯收入5的上限。按中央政策规定，三提五统一定三年不变，所以镇1997-2000年在《农民负担准鉴项目及指标一览表》上反映出来的三提五统中总额没有变化。因为这些年农民收入事实上是下降的，可以肯定，到2000年三提五统已突破了上年农民纯收入5的上限，但因为农民人均收入计算的任意性，而不能在数据上反映出来。举例来说，镇关于1997年国民经济和社会发展的统计公报说，1997年农民人均纯收入在1996年2146元的基础上增加629元，达到2775元，增幅达293。1998年的国民经济统计资料认为农民收入继续增长，全年农民人均纯收入为2820元，较1997年人均增长45元。镇农民收入增长的不算快。县1999年国民经济和社会发展统计年报，农村居民人均纯收入2940元，1998年为3020元。有意思的是前些年镇人民人均纯收入的多少。据镇统计站的资料，1993农民人均纯收入为888元，1990年农民人均纯收入647元，1989年为683元，1988年为600元，1987年为542元，1985年为431元。农民人均纯收入由1985年的431元增加至1993年的888元，增加104倍，走了近10年时间，而从1993年的888元增至1996年的2146元，增加144倍，仅用了4年时间，到1997年农民人均纯收入2775元，增加215倍，仅用5年时间。可见农民统计收入增加之快，是十分惊人的了。农民统计收入自1993年以来的快速增长，不是农民实际收入的增长。出现统计农民人均纯收入快速增长的原因，与1991年国务院发布的《农民承担费用和劳务管理条例》规定农民直接向集体经济组织缴纳的乡统筹村提留，以乡为单位，不得超过上一年农民人均纯收入的5有关。在百分比确定之后，要得到较大的分子，就必须扩大分母，乡村要得到更多三提五统收入，就必须将农民人均纯收入报得较高。根据镇统计资料，镇农民2000年人均承担三提五统费用为1123元，1985年为342元，2000年是1985年的33倍。2000年人均承担农业税收为904元，1985年为122元，2000年是1985年的74倍。若计算农民承担的其它税收，2000年农民人均承担税收为1988年的545倍，1985年的10倍左右。仅仅说三提五统，增长的并不是很快，因为中央在1991年以后一再强调农民负担不超过上年农民人均纯收入的5这根底线，三提五统成为农民负担的代名词，而在5的底线规定之前，农民承担三提五统费远高于上年纯收入的5。以镇为例，1990年农民承担的三提五统费为上年人均纯收入的112，1989年为上年的130，1988年为125在农民负担问题引起全社会和国家领导人的普遍关注之后，三提五统以提高农民人均纯收入统计数来变相收取费用。在1990年代前期特别是1980年代说头税轻、二税重是对的。但经过1990年代对三提五统的治理，三提五统相对份额减少了。以镇为例，1985年农民承担的国家税收与三提五统的比为128，1990年扩大为135，1996年则变为1105，2000年为1124。需要说明的是，以上农民负担的国家税收，只计算了农业税、农业特产税和屠宰税，而没有计算以农村居民为主或同样向农村居民征收的其他税种如车船使用税、耕地占用契、契税等等。3、三税三税是指在头税和二税之外的其他农民负担之和。三税构成复杂，很难单独讨论。以下我们分别以镇、镇、镇农民的实际负担总额来讨论三税。1镇以镇《1996-2000年农民负担准鉴项目及指标一览表》的数据来展开讨论。镇1996-2000年计划向农民收取费税分别为1279万元、1326万元、1419万元、1027万元、1061万元。其中1998年收取1419万元，为历年最高，原因是这一年镇里安排分摊130万元债务。1999年-2000年收取税费为五年最低，原因在于随着粮食跌价，农民不堪重负，上级减轻农民负担的压力骤增，而每年减少共同生产费预提近300万元。但在年底均补提了这些减少的共同生产费。这样看，1996年-2000年镇农民负担居高不下，稳定在1300万元左右。说镇农民负担居高不下，可以计算农民人均和亩平负担情况如下人均=1300万元326万人=3988元人，亩平=1300万元85万亩=153元亩。以1999年为例来计算农民承担费用的项目。根据农民负担准鉴项目及指标表一览表，1999年农民承担收费项目共计7项。第1—3项分别为国家税费农业税+基本水费、三提、五统，最后一项即第7项为农业特产税和屠宰税。四项合计，即前述头税和二税，计6524万元，占当年《农民负担准鉴项目及指标表》上税费总额1027万元的635。其余365分别为第4项政策性集资81万元，其中农田及公路建设集资529万元，防汛281万元。在1997年以前，镇每年还向农民摊派约50万元教育集资，1998年取消。第5项政策规费396万元，含188万元的农业发展基金，15万元水面增殖费，17万元血吸虫防疫统筹费，176万元畜禽防疫费。第6项为预提共同生产费254万元。以上依据《农民负担准鉴项目及指标》列出的数据，仅是农民负担的一部分。我们刚好有一份1999年镇面向农民的《秋季资金清收表》，虽然缺夏季资金清收表市分夏秋两季向农民收取税费，但秋季资金清收表列出全年应向农民收取税费总额为1599万元，较农民负担准鉴表上的1027万元足足高了56。来看一看高了那些项目的收费。从镇1999年秋季资金清收表看，较农民负担准鉴表多出的项目有车船两税，秋季应征125万元；长荆铁路集资，秋季应征65万元；油菜种子款，秋季应征63万元；镇收公益金五保户、扶贫基金、妇幼保建、电影统筹，秋季应征214万元；镇收管理费村帐镇管经费、帐表册统筹费、农调统筹费、党训统筹费、三五普法费、报刊费，秋季应征222万元。以上数项合计，秋季应征款较农民负担准鉴表多出1274万元。这只是秋季清收表中的项目而非全部项目。此外，农民义务工和劳动积累工分别按10个和20个标准工计算到劳动力，镇2000年《农民负担准鉴项目及指标表》说明中明确规定义务工之公路建勤由镇统一调配使用，每个标准工按15元计价，2000年计划统一调用72，390个义务工于公路建勤，可得1086万元代资代劳款。1996年镇得到563万元以资代劳款。2000年我们在镇公坪村入户调查，村集体与一农户签定的土地承包合同规定农户应承担15个义务工，30个积累工，义务工和积累工按每个10元年终一次性结帐。由此可以计算出这一农户需支出以资代劳款450元。该农户有77亩承包土地，可以推算镇85万亩耕地，可收以资代劳款497万元。这就是《资金清收表》上的农民负担远高于《农民负担准签项目及指标表》的原因。综合以上农民负担，我们来看镇农民负担究竟占农民人均纯收入的比重为多少。以1999年为例，按《农民负担准鉴项目及指标一览表》的统计，1999年农民负担总额含共同生产费为1027万元，人均为1027万元326万人=315元，以镇统计数据，1997年农民人均纯收入为2820元相除，农民负担占其收入的比重为112。我们知道，农民负担准鉴表上的负担远不是全部，若以1999年资金清收表的数据，全镇当年安排向农民收取税费计15992元，减去预提费用生产费254万元，有13452万元，农民人均负担为4126元，占其上年纯收入的百分比为146。亩平1583元。若算入共同生产费部分，则人均为4905元，其负担占上年收入的百分比为174。亩平1881元。2镇再来看看镇1999年《农民负担准鉴项目及指标表》。该表共分九大项，分别为一、国家税费农业税、基本水费1912万元；二、三提五统，3294