民办幼儿教育行业分析

第五章民办幼儿教育行业分析5.1民办幼儿教育的基本概述5.1.1民办幼儿教育的三种类别从理论上说，作为科学概念必须有明确的定义。否则，就称不上是科学。从实践上说，幼儿园的类型关系到国家政策的制定和教育立法问题。对不同类型的幼儿园，国家必然要采取不同的管理办法，在教育立法时则需要明确法的适用范围，因而对幼儿园类型若界定不清就会产生适用困难和混乱。与民办幼儿教育相关的概念有社会力量办园、民办幼儿园、私立幼儿园等。这些概念大同小异，但由于人们理解的不同，也产生了许多争议。这些争议的实质关系到方方面面的权益。区分这些概念是认识民办幼儿教育的性质和特点，研究民办幼儿教育的前提。1、社会力量办园社会力量办学、社会力量办园是办学（园）的一种形式，与“国家（政府）办学”相对应。它是改革开放以来我国官方文件中常用的概念，也是基于中国的特定条件提出的特定概念。这一提法最早出现在1932年五届全国人大五次会议通过的《中华人民共和国宪法》中，《宪法》第十九条第四款规定“国家鼓励集体经济组识国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。”1986年颁布的《中华人民共和国义务教育法》第九条第三款又进一步重由：“国家鼓励企业、事业单位和其他社会力量，在当地人民政府统一管理下，按照国家规定的基本要求举办本法规定的各类学校。”这所说的“各种教育家业”、“各类学校”当然也包括幼儿园等学前教育机构。那么，何谓社会力量，原国家教育委员会1987年颁布的《社会力量办学的若干暂行规定》将社会力量定义为“具有法人资格的国家企业组织、民主党派、人民团体、集体经济组织、社会团体、学术团体，以及经国家批准的私人办学者。”这一《暂行规定》明确规定了办学主体的法人资格，但未明确办学经费这一核心问题。据此，国有事业单位和官办社会团体利用国家财政性经费举办包括幼儿园在内的各类学校，都应属于社会力量举办的学校。显然，这种解释和我国的实际情况是不相符的。根据我国现行的政治体制，政法系统、民主党派和共青团、妇联等群团组织并不是党政机关，但参照党政机关进行管理，这些单位办学无论其经费来源如何，都应属于“官办”或“公办”，而不属社会力量办学。1997年，国务院颁布的《社会力量办学条例》第二条规定：“企事业组织、社会团体及其他社会组织和公民个人，利用非国家财政性教育经费，面向社会举办学校及其他教育机构的活动，适应本条例。”该条例明确了社会力量办学的内涵——非国家财政性教育经费及其外延——企事业组织、社会团体及其他社会组织和公民个人。与《宪法》、《义务教育法》、《社会力量办学的若干暂行规定》中的解释相比，这里的社会力量办学剔除了国有企事业单位和官方社会团体利用国家财政性经费举办的学校，突出了民间资金办学，比较简洁和科学。但是，这一定义又与我国现实情况不完全相符。据此定义，农民集资举办的村小学、幼儿园应属于社会力量办学，但实际上，国家并未将上述学校作为社会力量办学对待，教育部1998年颁布的《关于实施（社会力量办学条例）若干问题的意见》明确指出：“农村乡（镇）政府、村民委员会筹集资金举办的幼儿园、中小学校和农民文化技术学校，仍按公办学校实施管理。”2、民办幼儿园民办学校、民办幼儿园是一个与“官办”（即政府办）学校、幼儿园相对应的概念，其中民办学校这一概念则早就有之。比如，长期以来由于受二元经济结构和社会结构的影响，在教育发展机制的选择上，我国存在着明显的重城市轻农村的倾向，城市学校主要由政府兴办，其称谓是公办学校，而农村，尤其是广大的村办小学，主要是由农民自己兴办，所以一律称为民办学校。但民办幼儿园则是近十多年来，我国教育界广泛使用的概念。关于民办幼儿园，目前尚无权威的定义，但根据国家教育主管部门对民办学校的定义可以推论，民办幼儿园是指国家机关和国有企事业组织以外的各种社会组织以及公民个人、自筹资金，依照规定设立的实施幼儿教育的教育机构。很明显，与社会办量办园的定义相比，民办幼儿因仅仅排除了“国有企事业组织”，也就是说：民办幼儿园＝社会力量办园——国有企事业组织办园。和社会力量办园的情况一样、农民自筹资金建立的村办幼儿园在理论上属于民办幼儿园，而在实际管理上，属于公办幼儿园。3、私立幼儿园私立学校、私立幼儿园是一个与公立学校、公立幼儿园相对应的概念。私立学校、私立幼儿国有广义和狭义之分，广义的私立学校和私立幼儿园习惯是指一切利用非政府教育经费举办的学校和幼儿园，相当于社会量办学或社会力量办园；狭义的私立学校和幼儿园是指完全由私人或私人财团举办的学校和幼儿园，这里所指的私立幼儿园主要是从狭义而言的。在我国，随着计划经济体制向社会主义市场经济体制的转轨，私立学校、私立幼儿园在消失了40多年后又得到迅速发展，私立、民办幼儿的出现，能让家长多一种选择，满足其不同的教育需要，同时它又能减轻政府兴办教育投资不足的压力。此外，还能促使私立幼儿园之间、私立与公立幼儿园之间的竞争，促进幼儿教育质量的提高。综上所述，社会力量办园、民办幼儿园和私立幼儿园之间既有联系，又有区别，主要区别在于概念的处延上，三者之间的包容关系，社会力量办园包括民办幼儿园和私立幼儿园，民办幼儿园包括私立幼儿园。三者之间的共同点都是指非政府举办的幼儿园，办学经费都是非国家财政性教育经费。从字面上理解，“社会力量”与“政府力量”相对应，社会力量办园的主体是除党政机关以外的国有企事业单位、集体经济组织、个体、私营等非公有制经济组织和其它社会团体法人。“民办”与“官办”相对应，民办幼儿园的办学主体是除党政机关和国有经济组织以外的经济组织和其它社会法人，以及公民个人。“私立”与“公立”相对应，私立幼儿园办学主体是非公有制经济组织的法人和公民个人。由此可见，非国家财政性教育经费和举办者的非政府行为是社会力量办园、民办幼儿园和私立幼儿园的本质特征。如果不考虑我国幼儿教育管理体制的现状，从理论上可以这样定义社会力量办园、民办幼儿园和私立幼儿园：社会力量办园是指除政府以外的、具有法人资格的企事业组织、社会团体及其他社会组织和公民个人，利用非国家财政性教育经费，面向社会举办的幼儿园及其他幼儿教育机构。在这个意义上，全民和集体所有制企事业单位自筹资金举办的幼儿园和农村基层组织自筹资金举办的幼儿园应该属于社会力量办园。民办幼儿园是指除政府和国有企事业组织以外的，具有法人资格的企事业组织、社会团体及其他组织和公民个人，利用非国家财政性教育经费，依照规定设立的幼儿园和其他教育机构。显然，农村基层组织自筹资金举办的幼儿园属于民办幼儿园。私立幼和园是指非公有制经济组织和公民个人依照规定设立的幼儿园和其它幼儿教育机构。5.1.2民办幼儿教育的基本性质从经济学的角度来看，教育被普遍视为一种介于“私人产品”与“公共产品”之间的“准公共产品”，或者说，教育既具有一定的“私人性”，又具有一定的“公共性”。所谓公共产品是指该产品的利益为社会共同享有，而不能为任何一个人单独享有。它的主要特点是为全社会消费，利益为社会共同享有，不具有排他性、即某人消费该种产品并不妨碍其他人对该种产品的消费，如国家的全体公民皆享受国防提供的安全利益。私人产品是指该产品的利益为购买它的消费者个人单位享有，而不产生外在的利益。它的特点是为个人消费，利益力个人享有，具有排他性，即某人消费该种产品妨碍其它人对该种产品的消费，如面色，消费者以竞争性价格认市场购得和消费后、排除了他人的消费。而不会产生外在利益，准公共产品是介于纯私人产品和公共产品之间的产品，它兼有公共产品与私人产品的特征：一方面消费上具有排他性，在供给上可以实行排除，将不付款者排除在外；另一方面，又具有外在利益，可以为社会共同享受，不能在个人间划分，也不能把一些人排除出去。但在现实生活中，只具有公共品性或只具有私人品性极端情况的教育项目是不多见的。大多数教育项目具有二重性，即既具公共产品的属性，又具有私人产品的属性，民办幼儿教育就其性质来讲就属于这类教育。因为，一方面民办幼儿教育存在效用上朗排他性。比如，在民办幼儿园招生人数既定的情况下，一部分儿童接受早期教育，客观上就会排除其他未进幼儿园的儿童对幼儿教育的享受；另一方面民办幼儿教育又具有较高的外部利益，即“儿童受到的教育不仅有利于儿童自己或家长，而且社会上其他成员也会从中得到好处”。因为“我孩子受到的教育由于能促进一个稳定和民主的社会而有助于你的福利。”此外，民办幼儿教育尽管是由社会团体和私人所举办的，但政府一般都有程度不同的支持，不全是私人产品，而兼有公共产品的属性。5.1.3民办幼儿教育的四大特点1、办园主体非国家性与产权形式多样性的统一产权就是对财产的权利，包括所有权、占有权、支配权和使用权，研究表明，“同一所有制关系基础上的同一财产，可以有多种产权具体构成形式，每一种产权的具体构成形式具有不同的功能。”单一国有化的公立幼儿园，其财产的所有权、占有权、支配权和使用权主要集中在政府手中，办园者只有一定限度的支配权和使用权，这种产权构成模式不利于调动办园者的积极性，也不利于增强其责任感，反而易使其缺乏开拓进取的动力，导致幼儿园缺乏生机和活力，而民办幼儿园是除政府和国有企事业组织以外的，具有法人资格的企事业组织、社会团体及其他组织和公民个人设立的，其办学主体的非国家性必然导致产权形式的多样性，这种产权形式的多样性有助于调动社会各方面力量办园的积极性，促进幼儿教育事业的发展。按照资金来源和产权归属，民办幼儿园大致可分为以下五种类型：（1）国有民办型：政府及其教育行政主管部门将幼儿园依照一定的法律程序，交由有法人地位的社会团体或公民个人承办，幼儿园资产和以后的资产增值仍届国家所有，而办园经费主要由承办者依法筹集，承办者享有社会力员办园的政策权利和办园自主权。即承办者对幼儿园财产拥有经营权，而无所有权。（2）民办公助型：由具有法人地位的社会团体或公民个人利用国家非财政性拨款面向社会举办的幼儿园，政府及其教育行政主管部门从幼儿园的筹备到招生，从教学到管理，从园舍到教学设施，从园长的选拔到教师的调配等等方面都或多或少地给予扶助和支持。（3）民办民有型：这种类型幼儿园的办园主体为企业事业单位，社会团体或其他社会经济组织，其办园经费不是来自国家财政性拔款，而主要是来自于办园主体自身，其所有权属于主办单位，其经营权属主办单位或承包者。（4）股份制办园型：这种办园模式主要源于企业股份制对人们的启示。由举办者采取股份制形式筹集资金开办幼儿园。当前，我国的股份制幼儿园处于初期发展阶段、其具体表现形式主要是由境内外具有法人资格的经济组织和公民多向联合而构成。作为法人实体，幼儿园获得整个资产的所有权和使用权；投资者拥有股权，但一般不直接干预幼儿园的经营和资产的处置，在管理体制上实行股东领导下的园长负责制，业务由教育部门指导，其所有权与经营权基本分离。（5）私立型幼儿园：这种类型的幼儿园主要由公民个人和非公有制经济组织依照规定设立的幼儿园，其办园经费由办园者筹集。幼儿园由办园者或委托者经营，所有权归办园者所有。前一时期人们所提及的个体幼儿园即是私立园中之典型，当然个体幼儿园只是称呼上的一个变种，现已被私立幼儿园所取代。2、公益性与盈利性的统一公益性与盈利性是民办幼儿教育的重要特征。所谓公益性是相对盈利性而言的。在现代社会中，教育已经不再仅仅具有象征性的意义，而且具有推动经济社会发展的作用。因此，接受教育是公民的基本权利，教育机会均等受到人们的普遍重视。办教育尽管需要投资，但教育投资不同于企业投资，企业投资的目的在于获取利润，教育投资的目的在于促进人的充分发展，以获得社会效益。所以教育从总体看是公共事业，教育的公益性已经被写人许多国家的教育法规之中，我国《教育法》明确规定：“教育活动必须符合国家和社会公共利益。”“任何组织和个人不得以盈利为目的举办学校及其他教育机构”。这就要求民办幼儿园的办园者在办园动机和目的上不以追求经济利益为主，更不能不顾教育质量唯利是图。但是，民办幼儿园不以盈利为目的和盈利性经营是不矛盾的。这是因为民办幼儿园往往是有志于儿童教育的人士以保教幼儿为目的，自筹资金开办的幼儿园，要维持