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公共管理学的基本理论与实践——MPA专业核心课程主讲人:邵德兴博士公共管理学的基本理论与实践分析框架一、从公共行政到公共管理二、公共管理的基本理论三、公共管理理论对公共管理实践的影响一、从公共行政到公共管理的发展（一）什么是公共管理？公共管理是指公共部门与准公共部门共同满足公共需要、处理公共事务、提供公共产品与公共服务，以实现良好治理的管理活动。（二）什么是公共管理学？公共管理学是一门运用管理学、政治学、经济学等多学科理论与方法研究公共管理活动或公共管理实践的学科，尤其是研究以政府为主体的公共部门的管理活动及其运动规律。在西方，它源于20世纪初形成的传统公共行政学和60~70年代流行的新公共行政学，后于70年代末，受到公共政策和工商管理两个学科取向的影响而逐渐发展起来。(三)从公共行政到公共管理的发展发展背景一方面，20世纪从70年代开始，西方各国的公共管理（政府管理）遇到了前所未有的严峻挑战（高失业、高通胀和低增长为特征的“滞胀”现象，以及政府扩张、机构臃肿、效益低下、政策失效乃至政府失灵现象）。无论是传统的公共行政学理论，还是新公共行政学理论都无法解释政府管理所面临的这些新问题，更无法为当代政府管理实践尤其是政府改革提供有效的理论指导。另一方面，70年代以后，西方社会科学在经历了长期的分化、初步的融合之后，开始大踏步向整体化迈进，跨学科、交叉综合研究成为社会科学研究的主要趋向。正是在公共部门管理实践的推动以及社会科学发展的内力的推动，20世纪80年代中后期在美国出现了一种（新）公共管理（NewPublicManagement）运动。附图：从公共行政到公共管理的发展模式思想基础管理主体管理客体管理目标研究主题基本特点公共行政▲威尔逊：行政研究；▲韦伯：官僚制理论；▲泰勒：科学管理原理政府行政机关行政管理事务（行政与政治二分法）效率行政机关预算、人事、组织等所谓“中性”问题。▲以效率原则作为最高标准；▲政治-行政二分法为理论基础；▲制度或法理的研究方法，以正式的政府组织机构（官僚体制）作为研究的主要领域；▲致力于行政管理的一般或普遍原则的探索。新公共行政▲约翰.罗尔斯：正义论政府行政机关公共行政事务（行政与政治不可分）。公平、民主、与行政环境密切相关的政策制定与政策分析等现实问题。▲以公平与民主作为行政学的目标和理论基础；▲主张政治（政策）与行政的关联性；▲重视人性和行政伦理研究，倡导民主主义的行政模式及灵活多样的行政体制研究；▲拓展行政学的研究范围，要求采用新的研究方法等。公共管理▲公共物品理论；▲公共选择理论；▲新公共管理理论▲新公共服务理论▲治理理论；公共部门与准公共部门：即国家机关；执政党；政治团体；事业单位；自治组织；民间组织--社会团体和民办非企业单位。社会公共事务：包括政治性公共事务和社会性公共事务。公平、效率、良好的治理，即，维护公共利益，提供公共物品和公共服务，确保社会的公平公正，实现社会的良好治理。▲公共部门与私人部门之间的差别和相似性；▲组织变迁▲公共管理主体的角色与关系；▲公共服务组织的战略管理。▲市场价值的回归，注重将私人部门的管理经验运用于公共部门；▲强调政府、企业、社会的互动及政府对社会治理的主要责任；▲强调政府绩效的重要性；▲重视与外部环境的关系，强调以最高管理者的战略设计与政策设计为焦点；▲关注政府改革与政府再造；▲重视规范研究，也重视经验研究，尤其是案例研究。(四)公共管理学的内容体系与分析方法1、内容体系主要包括公共权力、公共组织、公共部门的战略管理、公共组织中的领导、公共决策、公共决策的执行、公共政策评估、公共部门人力资源管理、公共财务与预算管理、公共资源的保护与开发、信息资源管理与电子化政府、公共部门的绩效管理、公共管理的法治化、公共管理的责任与监督、公共管理的伦理、公共管理改革与政府再造等。2、分析方法强调跨学科研究途径，包括经济学、管理学等，最基本的分析方法有：系统分析法、比较分析法、实验分析法、案例分析法等。其他还有如调查研究、历史分析、定量分析、对策分析（博弈分析）等。二、公共管理的基本理论（一）公共物品理论理论背景▲西方混合经济理论产生。现代市场经济是公共经济与私人经济的混合物。▲主要分析市场失灵问题以及政府参与提供公共物品的必要性。主要观点▲公共物品具有非排他性和非竞争性，并具有极大的外部收益，必须由政府和公共部门来提供，以体现全体居民的共同利益。▲公共物品的公共性必然导致公共消费的“拥挤性”和成本分摊的“搭便车”现象，导致公共物品供给不足。▲公共物品供给包括公共物品的提供与生产，公共物品提供不等于公共物品生产。对于准公共物品，可政府供给，也可通过市场供给或社会供给。▲公共物品需求具有弹性特征，公众收入水平提高将导致对政府提供的公共物品和公共服务的需求增加，并要求政府相应地增加公共支出。▲政府的主要职责是提供公共服务与公共物品。包括维持性公共物品、经济性公共物品和社会性公共物品。其中，社会性公共物品具有某种“公民权利”的性质和强烈的再分配功能，社会性服务的需求弹性较高。对公共管理的影响▲确定公共管理的对象与内容，即回答“公共管理的具体内容是什么”。▲研究公共部门提供的公共物品与公共服务的性质、种类、具体内容、结构以及演变规律。二、公共管理的基本理论（二）公共选择理论理论背景▲由于存在垄断、外部性、公共物品、信息不对称和价格刚性，市场机制的自动调节并不能导致资源的最优配置，存在着市场失灵。▲为了提高经济运行效率和经济生活质量，需要通过政府干预来矫正市场失灵。主要观点▲经济人假说。在政治市场上的政治家和政府官员，也是理性的经济人，同样追求自身利益的最大化。▲政府失败说。为了弥补市场缺陷，实现公平目标，政府干预是必要的。但可能存在政府失灵，导致政府政策和政府工作机构的低效率。其原因主要是：一是信息不完全；二是缺乏竞争机制和降低成本的激励机制；三是政府机构的自我膨胀，追求过度扩张政府规模与政府预算；四是政府扩张导致寻租和行贿受贿泛滥等。▲多数决策与投票悖论。一致同意规则做出的集体选择可以达到帕累托最优状态，但是成本太高；多数票规则存在所谓的“投票悖论”现象，不能如实反映个人的偏好强度。阿罗不可能性定理表明：满足一切民主制度要求又能排除循环投票困境的决策机制并不存在，政府决策的偏差是难免的。▲公共选择过程实质上是一个政治决策过程，即通过公共决策的形成和执行来供给公共物品，满足人们的公共需要。为了解决“投票悖论”，避免政府失灵问题，确立了两条规则变革的优先原则：一是市场规则优先于政治规则。即，要最大限度地限定政府职能，只承担那些必须由市场经济、非政府组织难以承担的核心职能。即使那些必须由政府来提供的公共服务，也要尽量引入市场机制。“市场经济有可能失败，但政府干预一定失败”。二是优先选择元规则变革的原则。即，宪法层次的元规则体现的是全体公民的最基本的一些共同价值，是所有人价值取向的最大公约数，是一种以个人利益为基础的公共利益的规范。对公共管理的影响▲研究公共管理决策、公共政策制定及其影响因素。▲研究政府公共部门在提供公共物品和公共服务过程中的“理性人动机”及其政府失灵问题，回答“为什么会造成公共管理的失灵”的问题。二、公共管理的基本理论（三）新公共管理理论理论背景▲凯恩斯主义干预政策陷入“滞胀”困境，政府管理面临严重危机，引发西方政府改革浪潮。▲社会科学的新流派、新理论、新方法的出现和相互融合，为政府管理研究的突破奠定了坚实基础。主要观点▲政府应该起掌舵而不是划桨作用，政府应将市场机制、公共权威机制、社会自治机制结合起来，以实现良好的治理。▲公共组织和私人组织具有相同的管理属性，公共部门应广泛采用私营部门成功的管理手段。同时，引进竞争机制，打破垄断，以实现公共服务的市场化与社会化。▲政府应以顾客为导向，增强对社会公众需要的回应力。▲公共部门应由重工作过程和投入转向注重结果与产出，强化绩效评估。▲公共部门要打破科层制的刚性，通过授权来改进公共部门的工作，使公共组织管理更具柔性与灵活性。▲重视公共人力资源的管理与开发，注重人员管理的灵活性，如引进雇员制、实行短期合同制、以工作实绩为积聚的绩效工资制等。对公共管理的影响▲研究公共管理的方式创新与制度创新。▲研究公共部门提供公共物品的方式、组织与制度，主张利用市场机制、企业管理经验改革公共部门，使公共部门能以较低的成本和较高的质量提供公共服务，回答的是“怎样进行公共管理”的问题。二、公共管理的基本理论（四）新公共服务理论理论背景▲是在与新公共管理理论的论战中逐渐形成的一种公共管理理论。▲新理论流派，如参与式国家理论、后现代公共行政学理论、治理与善治理论、第三条道路理论等的奠基作用。主要观点▲政府的作用是服务而不是掌舵。政府的角色是议程安排者、利益调停人、中介人、裁判人。▲公共利益是目的而不是副产品。政府应积极地为公民通过对话清晰地表达共同的价值观念并形成共同利益提供舞台，有责任确保公共利益在公共政策中的主导地位。▲战略地思考、民主地行动。政府应鼓励公民责任感的强化，支持群体和个人参与社区契约的制订，为有效的、负责任的公民行动奠定基础。▲服务于公民而不是顾客。政府与公民的关系不同于企业与顾客的关系，公平与公正是政府提供服务时必须考虑的重要因素，政府必须关注公民的利益与需求。▲公务人员要强化责任意识，不仅要关注市场，同时要关注依法行政、政治规范、专业标准与公民利益，要对这些制度和标准负责。▲尊重人的价值而不仅仅重视生产力的价值；尊重公民与公共服务的价值，尊重企业家精神的价值。对公共管理的影响▲研究公共管理的价值、宗旨与目标。▲研究公共部门提供公共物品和公共服务所应遵循的基本价值、精神与目标，回答“为什么要进行公共管理及公共管理的目的是什么”的问题。二、公共管理的基本理论（五）治理理论理论背景▲“治理”与“善治”理论是20世纪90年代兴起的一种公共管理理论。▲鉴于在社会资源配置和公民利益实现过程中存在着市场失灵和政府失败，需要利用政府与社会的合作机构来弥补市场机制和政府机制的缺陷，从而实现良好的治理。主要观点▲公共管理主体不仅仅是政府，而且包括各种公共和私人的机构。政府并不是唯一权力中心，各种公共的和私人的机构只要其行使的逡里得到了公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的权力中心。▲在现代社会，国家与社会之间、公共部门与私人部门之间的界限和责任越来越变得模糊，国家正把原先由它独自承担的责任转移给公民社会，即各种私人部门和非政府组织。▲各个社会公共机构在集体行动中，越来越相互依赖，各个参与者最终形成一个自主的网络，通过与政府在特定领域的合作来分担政府的行政责任。▲善治是理想的公共管理模式。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质是政府与公民对公共生活的合作管理，善治的实现有赖于政府与公民之间积极而有效的合作，从而与政府一道共同形成公共权威和公共秩序。对公共管理的影响▲研究公共管理的主体。▲研究公共物品和公共服务的提供主体与生产主体，主张通过公共部门、非营利组织和其他组织一道治理社会，形成多中心和合作网络式的治理结构，从而实现良好治理，回答的是“谁在进行公共管理”的问题。二、公共管理的基本理论（总结）（六）公共管理理论的基本政策主张理论背景▲是在批判传统的公共行政理论，并广泛地吸收其他社会科学理论成果的基础上提出的。▲是为解决当代西方资本主义国家出现的各种社会问题而提出的一系列政策主张。基本政策主张▲回归市场价值；▲强调政府、市场、社会力量的合作；▲强调公民和社会参与，扩大直接民主范围；▲重视基层和社区在公共管理中的作用；▲改革官僚体制，增强政府公共部门的灵活性、回应性；▲强化政府在提供公共物品和公共服务中的责任；▲引入市场机制，提高公共部门的服务水平和管理绩效；▲强化政府管理的目标导向和绩效评估；▲强调政府公共管理对环境适应性与权变性，以及管理方式的多样性。认识分歧▲关于政府的职能作用。（公共物品理论/公共选择理论——“政府悖论”）▲关于社会福利与公共开支。（公民权利/财政负担？扩大福利/削