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石油战略谋定而动《财经界》本刊记者吕晓伟赵岸英本刊特约作者牛犁2003年9月，备受关注的中俄石油管道合作项目谈判历时近10年后，却因为俄罗斯地方官员和石油公司的反对及日本的插手而变得扑朔迷离。2002年，中石油出师南斯拉夫失利；中海油里海受挫；国内老油气田资源接近枯竭......石油战略格局如何谋定？面对入世的承诺：2004年内开放成品油零售市场，2006年内开放原油和成品油批发市场。国资、民资、外资间的角力早已开始，无论是上游的勘探开发，中游的原油加工运输还是下游的油品市场争夺，只不过入世更加快了这一进程。国有企业、外资企业、民营企业互不相让。石油已经成为关乎国民经济发展、社会稳定和人民生活的“生命线”，石油行业又恰似绞合多方利益的难解之棋局。那么，谁才有资格监控这一棋局？一时间各界议论纷纷。2003年3月“两会”后能源局的亮相却多少让人有点意外。为确保我国油气的可持续供应，多元化的油气资源开发与合作战略已悄然启动。“2020年，我国要实现工业化，完成GDP翻两翻的奋斗目标，中央政府要求能源工业必须为之提供强有力的保障，为此，我国能源工业必须要在短短十几年里完成翻一翻的战略任务”。作为今年“两会”后新成立的能源局主管石油的领导，徐锭明感到压力沉重。上篇：多元化石油战略全面启动出‘短缺’并仍处于工业化阶段的中国经济，已经进入一个结构调整、产业升级、经济再上新台阶的新的发展时期。在新的社会经济形势下，中国能源需求的优质化程度正在加速发展，石油和天然气作为优质液体燃料和化工原料，其需求的增长已经成为必然的趋势。”国家发展和改革委员会能源研究所韩文科副所长如是说。国家统计局统计数据显示，1995年，我国石油天然气消费量分别为1.24亿吨和150亿立方米，2002年分别达到2.41亿吨和280亿立方米，年均增长率分别为6.1%和9.3%。石油和天然气在一次能源消费结构中的比重由1990年的17.7%提高到2002年的23.4%。2002年我国的石油产量为1.67亿吨，石油净进口量达到8360万吨，石油进口依存度已超过34%。在加强国内石油天然气开发利用和厉行节约的前提下，预计到2020年，我国石油天然气消费量与国内产量的差距将进一步扩大(详见表1)。届时，我国石油对外依存度将达到50%。谁说中国没有能源战略“中国早就有石油战略，当前该战略也没有发生重大变化，政府正在一步一步地落实这些战略”最近坊间关于中俄石油管道问题议论颇多。有人抱怨中国由于缺乏综合长远的石油战略，而使得在中俄石油管道合作项目方面变数屡生。针对这种传言，国家发改委能源所副所长韩文科予以了批评。韩所长指出，新中国历届政府都十分重视能源发展问题。从国家“六五”计划开始，就有能源(包括石油)发展战略，国家“十五”计划更是对石油战略作了明确的界定。当前，我国的能源战略并没有发生所谓的重大变化，政府是在一步一步地实施这些战略。不过，有能源战略并不等于实施中不会遇到困难，美国有一个非常明确的能源战略，但其在能源领域中照样会遇到很大的问题，比如，沙特曾是美国的战略石油储备国，可双方的意见也是相左的。中国能源问题主要体现在以下几个方面：一方面是过去想要做而没有力量做的，现在条件成熟了就可以做了，比如，石油储备已经喊了好多年了，过去为什么不能做呢？是因为国家没有那么大财力，现在已把石油储备列入了“十五”计划，“石油储备办”也成立了，我国石油储备工作开始一步一步地实施了，能源安全保障又向前迈进了一步。另一方面是关于海外大量投资，过去我国的企业想走出去，但是没有条件，现在几大石油企业都已经上市了，也能走出去了，这也是过去无法落实的。此外，过去石油领域有好多国际合作项目，俄罗斯石油管道项目就是其中一个，因为当时国内需求量小，无法实施，现在经济大发展导致国内石油需求量猛增，也有钱去买了，这些合作项目就可以落实了。从现在来看，如果说我国石油战略有了一些变化的话，这些变化主要表现为：石油战略有了走向世界的开始，过去所谓的石油战略只是中国的石油战略，现在要真正变成一个面向世界的石油战略。走石油路线要配备“ABS和安全气囊”立足于中国石油供需缺口逐步加大之残酷现实，中国必须从加强主动安全措施和被动安全措施两方面着手，这很类似于汽车上配备的ABS和安全气囊。国家发改委能源所专家指出，在我国石油发展战略中可坚持“力争扩大石油供应、充分合理利用石油、密切注意石油安全”的工作方针，达到充分利用石油资源，促进国民经济发展，最终实现现代化战略目标。面对新的国内国际经济形势，今后我国的石油战略应当从加强主动安全和被动安全两方面着手。主动安全措施是指在国际形势缓和、全球油价波动不大、石油供应渠道畅通的情况下，确保我国石油的持续安全供应。这很类似于汽车上配备的ABS，从主动上防止事故的发生。主动安全措施包括加大国内油气勘探开采力度，增加国产石油产量；石油企业实施走出去和请进来战略；实现能源供应多元化和石油进口多元化；节约能源同时提高能源利用效率等。国际能源机构总裁特别助理陈新华博士认为，中国应该积极引进外国的一些先进技术和投资，加强对蕴藏油气资源的内陆地区和海域进行开发。据悉，经过多方努力，在国内油气勘探开发方面已经取得了新的进展：9月3日，国土资源部在北京召开专家论证评审会，专家确认在我国第二大沉积盆地——鄂尔多斯盆地发现世界规模的综合矿物能源基地，国土资源部副部长叶冬松指出，它有望成为我国21世纪大型综合能源接替基地。“靠垄断，靠三大石油公司肯定没有办法保障我国持续增长的石油需求，最终还要靠国际市场，要靠竞争，吸引更多的资本到这个领域中来，这也是适应中国加入世贸组织的需要。”韩文科副所长非常看重走出去和请进来的全球开放式发展战略。所谓全球战略，一个是与产油国更加积极地开展商业贸易，以产品输出来换取石油的进口；另一个是让产油国来中国参与石油的勘探、开采、加工与销售，并与他们共享市场，以保证原油供应的稳定。“迄今为止，我国海上石油资源的对外合作做得最到位，因为一开始，这个领域就是面向世界的。正是这个原因，如今我国海上石油项目才取得了如此大的成绩。”国家发改为能源局官员告诉记者。事实上，国际经验早已证明，开放的、全球化的市场才是稳定的和繁荣的市场，经济利益的联系是各国政治利益的重要体现。比如，美国石油市场中BP石油公司已经占有相当份额，而BP公司的最大股东已不是英国。陈新华博士指出，要想保证石油供应首先要实现两个多元化，一是要保证能源供应的多元化，以减少对石油的需求，这包括发展天然气、核电、可再生能源(如水电、风力发电、太阳能)等。另一个是保证石油进口来源的多元化。国家发改委能源所杨青博士对记者说，“依靠单一能源是不可靠的，特别是依靠石油这一长期动荡不安的能源是危险的，多种不同性质和不同来源的能源的合理并存对能源安全十分重要。其中加快天然气开发利用，减轻石油供应压力是我国能源多元化的重要内容。”“但是，由于天然气开发利用具有自身特点，在市场开发初期需要大量投入，市场启动比较困难。国家可以考虑在政策上给予一定扶持，加快天然气市场的培育与发展。”国家西气东输工程建设领导小组办公室王晶工程师如是说。为确保石油进口的多元化，可以向中东以外的其他地区开拓供应渠道，以减少对单一地区的过分依赖。海关统计资料显示，2002年我国进口原油6940万吨，成品油100万吨，分别占世界同品种进口量的4.16%和6.38%；出口原油730万吨、成品油950万吨；石油净进口费用约166亿美元，一跃成为世界第三大石油进口国，当年我国进口的石油中49.4%来自中东；25.27%来自非洲；15.18%来自东南亚(详见图2)。据悉，即将启动的中国哈萨克斯坦石油管道项目，远景输油量将达5000万吨/年。中国实际上采取了曲径通幽的方式进入了里海油田开发。而且有消息透露，中国将在土库曼斯坦修建天然气管道，该国的天然气储量在全球排第5位。节约能源并提高能源的利用效率，也是一条重要的主动安全措施。“国家应该注意在人口密集的大中城市鼓励发展公共交通事业，适当抑制家庭轿车的过热发展。否则，城市交通和环境不仅不堪重负，而且石油消费的过快增长也将给国家能源安全造成巨大压力。”中国石油勘探开发研究院副院长赵文智希望从加强交通行业管理入手保证国家石油主动安全之意溢于言表。增加战略石油储备“战略石油储备的确意义重大，但它也是一件很费钱的事情，并且其功能也是有限的”虽说国家已经开始实施战略石油储备计划，但是由于该计划耗资巨大——日本国家石油储备每年就需要30～40亿美元，美国当年建设储备设施和购买储备原油也耗资20多亿美元——因此，对于发展中的中国而言仍需谨慎行事。国家发改委能源所副所长韩文科告诉记者，“石油储备是一件很费钱的事情，却没有直接经济效益，并且从储备战略受惠的不只是一个国家，实际上当前我国虽然有很少的石油储备，但是我们同样享受到了外国石油储备带来的好处，比如美国等国有很高的石油储备，国际油价就不会涨得很高，进口石油时就会享受到优惠；反过来说一个国家石油储备量再大也难以左右世界石油市场，因此石油储备的功能是有限的。”根据美国、日本等国的经验，应当合理确定战略石油储备水平，储备的石油品种以原油为主，成品油为辅，原油和成品油的储备比例为9：1，参考国际经验，对原油的储备可以考虑把其中的1/3左右分配给石油、石化、交通、民航及军工等相关行业进行建设和管理，各项资金均由国家拨付，储备的石油所有权及处置权属于国家。成品油的储备可以全部分配给相关行业，所需资金由国家承担。当然，石油储备的布点要结合实际。原油储备基地的布局必须考虑原油能进得来、出得去。既要有适应远洋大型油轮停靠接卸的条件，又要能比较方便地将原油送往多个炼油厂去加工。记者从商务部获悉，中国正分批建设国家石油储备基地，到2005年达到储备能力800万立方米。中石化仪征大型石油储备基地已经启动，计划容积200万立方米，工程投资超过100亿元，该基地建成后，将同中石油秦皇岛储备基地、黄岛石油储备基地连成一线。另外记者从中石油集团获悉，大连大窑湾新港区将建设国家石油储备基地。此外，由于天津港原油储存快速增长，目前已被列入第二批国家战略石油储备基地，到2010年，天津港石油吞吐量将达到2000万吨以上，成为华北地区石油中转基地。能源局官员对记者说，“建立石油储备的目的是为了保障国家的安全、社会的稳定和人民的安心，属于政府行为，必须采取由国家直接控制的管理体制。”新一届政府的机构设置也适应了这一要求。根据《国家发展和改革委员会主要职责内设机构和人员编制规定》，国家发展和改革委员会下设能源局，能源局负责研究国内外能源研究开发情况，提出能源发展战略和重大政策；拟定能源发展规划，提出相关体制改革的建议；实施对石油、天然气、煤炭、电力等能源的管理；管理国家石油储备；提出能源节约和发展新能源的政策措施。不过，陈新华博士对此有自己的看法。他坚持认为，战略石油储备应当是用以服务所有石油消费者的公共利益项目，因此，不妨采取德国的模式。在每升石油产品上，抽取数额很小的税，来建立和维护战略石油储备。同时由政府制定一个独立的机构来管理战略储备的日常工作。按照这个思路，如果中国在每升石油产品中加收1分钱，每天就可以有750万元的收入，一年就是27亿多元的收入，而多征收1分钱的税，对石油产品消费者不会有什么影响。中篇：要垄断，还是要竞争？“我国石油工业正处于历史的紧要关头，面临着扩大石油供应、加入WTO和社会主义市场经济体制不断完善的严峻考验。我国石油工业的这种基本形势是我们研究国家石油战略的重要出发点之一。”杨青博士意味深长地说。温家宝总理将中国可持续发展油气战略研究的重点归纳为7个方面，其中第5个方面即是指石化工业的发展。可是，当前，我国石油产业却存在诸多亟待解决的问题。一个突出的问题是，市场化改革不彻底。另一个突出的问题是石油工业“走出去”遭遇尴尬。市场化改革尚未成功市场化改革主要表现为两个方面，即石油消费市场化和石油供应过度垄断成为我国石油市场中的主要矛盾；我国石油价格与国际“接轨”表现为价格水平的接轨，尚未实现价格形成机制的真正接