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1教学目的：地方政府学的教学目的主要是帮助学生从理论上系统掌握地方政府学的基本理论、基本范畴和基本知识,从而对中西不同背景下的地方政府组织形式、职能和结构以及地方治理的方式方法系统、完整的理解和把握,进而培养和提高学生对地方公共事务管理的理论水平和政策水平。培养学生从事省、市、县或乡镇政府相关行政管理工作或其他相关企事业单位部门工作的能力,发展学生参与地方政府管理的基本能力。地方政府学第一章绪论一、地方政府的界定二、地方政府的定义三、地方政府单位的组成四、地方政府的地位一、地方政府的界定一般而言，地方政府是由中央政府为治理国家一部分地域或部分地域某些公共事务而设置的政府单位。需理解三点：1、中央政府设置非全国性政府2、部分事物非全部3、政府单位非行政机关二、地方政府的定义地方政府不是从来就有的，它是历史的产物，是随着国家、政府、中央政府的产生而产生的，它是国家政治体系的一部分。（一）国家、政府的起源阶级论：1、自然主义；2、契约论；3、社会分工论“国家是社会在一定发展阶段上的产物，国家是表示：这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面。而为了使这些对立面，这些经济利益互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围以内；这种从社会中产生但又2自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量，就是国家。”（二）中央政府中央政府是一个国家内总揽国家统治权，代表国家行使职权、处理政务的最高机关。主要有三种形式：（1）以英国为代表的内阁制。（2）以美国为代表的总统制。（3）以法国为代表的半总统制。特征：（1）中央政府具有主权性；（2）中央政府有掌握国家国防事务的权力；（3）中央政府掌握财政权；（4）中央政府具有最高决策权。（三）地方政府的特点与中央政府相比，地方政府有如下三个特点：1、职能的双重性，执行与领导；2、管理的社会性，层级越低越明显；3、权力的非主权性，受范围与层级限制。（四）国家制度与地方政府国家制度是确立一国阶级统治关系的基本制度。它包含国体、政体和国家结构形式三方面的内容。决定了整个政治体系是如何运行的，作为政治体系的一部分，地方政府当然会受其影响。1、国体决定地方政府的性质2、政体决定地方政府的构成方式——政府单位内容3、国家结构形式决定地方与国家的关系国家结构形式：是指国家整体与组成部分、地方与中央之间的关系，分为单一制和复合制。单一制：全国只有一个宪法，一个中央政府，按行政区域设置的行政单位或自治单位，受中央政府统一领导，地方单位不能成为主权单位，没有脱离中央而独立的权力。结论：地方政府是全国政府的分支复合制：是由若干具有相对主权的政治单位组成的统一的联盟国家。其待征是：(1)全国政府是一个主权单位；(2)成员单位作为一个相对主权单位；(3)全国政府和成员单位通过宪法将彼此权限三类。结论：地方政府是成员单位的分支，与全国政府没有直接关系。三、行政组织视角中的地方政府(一）政府组织形态：从分封制到官僚制地域性政府的发展：方国、封国——地方政府相对主权——无主权真正意义上的地方政府产生的同时，政府组织形态由分封制转变成了官僚制。官僚制的组织形态使得地方政府与早期地域性政府区别开来。（二）分封制与官僚制：1、军政权力：分封制土地归受封者使用，总揽军权、政权；官僚制官僚是代理人，掌握行政权。2、人事权力：分封制世袭罔替；官僚制君主任命非世袭。3、收入：分封制受封者收入为封地内所有收益，官僚制官员食国家俸禄4、与君主关系：受封者效忠于上级宗主，官僚制官员效忠君主结论：分封制：国中有国，君主无法对国家实施统一管理；官僚制：君主通过任免的官吏对国家进行直接管理。四、地方政府的定位（一）国家结构体系的下移（二）中央或州政府的创造物（三）执行机构（四）自主机构3五、地方政府的存在价值（1）管理方便。（2）提供有效服务。（3）是民主政治体制的突出特征。讨论：台湾的定位地方政府？州？联邦？熟悉名词：国体政体国家结构形式主权分封制官僚制第二章地方政府的产生与演进一、早期的地域性政府；二、地方政府产生的历史背景三、封建时代的地方政府；四、中国近现代以来的地方政府五、新中国的地方政府；六、地方政府发展变化的特点第一节早期的地域性政府一、国家和政府的产生与演变（一）国家的形成——大禹治水之后，夏启创立了中国历史上第一个王朝。涂山大会会稽诛风国家形成的标志：公共权力与地域治理国家是由一定地域、人口和统治权构成的政治共同体，它的核心和实质是政治统治权。国家最初是由家庭及扩大了的地域共同体构成。国家是社会在一定发展阶段上的产物。国家的特点：一是国家按地域划分居民，国家的范围比氏族广阔得多。二是公共权力的设立。这种公共权力是由具有强制性的机构组成的，执掌这一公共权力的人是国家的统治者。国家的本质是阶级的工具。国家的职能是实现阶级的政治统治和进行社会的公共管理，实现国家职能的过程，便是国家通过对社会的职能实现政治统治。国家对社会的治理必须依托一定的组织机构，由此产生了政府。政府是行使国家权力的机关。政府是为了行使国家权力，履行国家职能，由专门从事治理活动的人和机构组成的制度化的政治组织。政府作为行使国家权力的机关，与国家的情况密切有关。国家的职能决定了政府的职能。地方政府的设置、权限、职能与国家的状况和目的密切相关。二、东方早期的地域性政府埃及州成为埃及早期国家的地域性政府，有一定的自主性地位。两河流域巴比伦王国亚述帝国行省成为一级相对稳定的地域性政府。印度河和恒河BC3世纪，孔雀王朝的阿育王建立孔雀大帝国。地方的最基层组织是村社，由村长管理。夏朝的方国公元前2050-前1600特点：1、方国与王朝关系已由氏族组织之间的自由组合关系演变为臣服关系。2、方国实质上还是建立在血缘关系基础上的地域性组织。3、权利义务，权力固有，定期朝贡4、国家结构松散。商代的方国与封国并立的封国对血亲“赐土授民”形成一种新的地域性政治实体，史称“封国”。形成了方国与封国并存的国家结构形态。1、目的，以分封血亲的方式来达到拱卫王廷的作用；2、权力来源，王朝授予，保持相对独立处置权；3、对王朝义务，朝贡之外，需要服从商王朝对封国军队的调动，帮助天子实现征伐。为什么不自己治理？西周的封国采邑制41、诸侯等级爵制。封国被分为公、侯、伯、子、男五等及附庸。2、多级分封。王室—封国—卿大夫—士商一层3、分封制的分配方式——宗法制宗法制是由氏族社会父系家长制演变而来的家国一体的嫡长子继承制，核心是：大宗承位，小宗分封。影响各王朝。诸侯的爵位等级等级爵位法定面积举例：一、公国50平方公里齐、鲁二、侯国35平方公里晋三、伯国35平方公里申四、子国25平方公里黄、罗、祝、邾五、男国25平方公里许六、附庸不足25平方公里萧春秋战国时期委派官员代自己管理，形成地域性政治实体，即“县”。正式的地方政府由此而发端。三、西方早期的地域性政府古希腊，城邦国家，二百多个城邦，最著名的是雅典和斯巴达。1、雅典：正如恩格斯所说：“雅典人国家的产生乃是一般国家形成的一种非常典型的例子”。全国分100个自治区称德谟，公民选出区长及30法官，德莫大会是德莫的最高权力机关。——10个德莫构成一个地区部落——每个地区部落选出50名代表组成雅典议事会，作为全国人民大会的执行机关，管理全国事务。公民大会和议事会具有中央政府的性质，在它之下的地区部落和德谟是地域性政治实体。斯巴达军事共产主义制度，未能形成严格意义的政府体系。2、古埃及前王朝由许多村社联合组成的州，是最初形成国家的雏型。每个州有自己的图腾和州神，有自己的军队和代表州的旗帜。全埃及40个州的州长职位世袭，每个州就是一个小王国。早期国家具有下列特点：一是国家的范围较小，人口较少；二是国家事务十分简单；三是国家统治范围和人口经常变化；四是还保留着很强的血缘关系。还未形成严格意义上的地方政府。3、分封体制下的地域性政府大约公元481年法兰克王国的建立，西方开始进入封建社会。实行分封采邑制，以土地的层级分封为前提形成了从国王直到骑士的等级制。东西方早期地域性政府的特点1、方国：权力固有，已是国家但结构松散。2、封国：封土授民，权源于王朝，国家结构严密化。3、分封采邑制：层层分封与宗法制结合形成较严密国家结构。4、西方早期地域性政府西方早期的国家形态是由氏族部落联盟演变形成奴隶制民主制。中世纪后与西周的分封采邑制同。从国家形成之初东西方就走上了不同的路径。5、东西方早期的地域性政府有一个共同特征，就是都拥有对管辖地域范围内的事务的独立处置权，国家政府不予干涉。这也是早期地域性政府与真正意义上的地方政府的区别所在第二节传统国家的地方政府一、传统国家的特点及地方政府的产生传统国家的特点：第一，土地为地主阶级所占用第二，政治权力支配着财富第三，国家统治的地域范围和人口大大扩展。5第四，由于自给自足的自然经济及交通、信息的限制，地方的封闭性较强，并形成不同的地域组织实体。二、亚洲传统国家的地方政府（一）中国井田制王立群读《史记》秦始皇商鞅变法_中国真正意义上的地方政府是萌于春秋，生于战国，全面推行于秦朝。背景：1、铁器的使用和牛耕的推广，生产力水平提高,劳有余力；2、开垦私田，实力增长，对抗中央，拒不交税，井田制瓦解；3、土地私有，兼并其他诸侯，不再分封，设郡县（保存实力）。井田制是我国奴隶社会的土地国有制度，西周时盛行。那时，道路和渠道纵横交错，把土地分隔成方块，形状像“井”字，因此称做“井田”。井田属周王所有，分配给奴隶主使用。奴隶主不得买卖和转让井田，还要交一定的贡赋。奴隶主强迫奴隶集体耕种井田，无偿占有奴隶的劳动成果。秦至清的地方政府秦初分封与郡县之争分封：优点，以血亲拱卫中央；利于多民族大国的形成与治理。缺点，军权政权财权统一，人事独立，易造成割据。郡县，军政分离，财权统一，人事统一。（一）县秦-清县始终作为一级行政组织保留至今，表现出了超高的稳定性其稳定性表现在三个方面：一是建制稳定,数量波动不大；二是机构稳定，官员组织变动不大；三是名称变化不大。（二）县以上地方政府可以分为两个时期：第一个时期是秦朝至隋初，地方政府层级由郡、县二级制转变为州、郡、县三级制。汉州第二个时期是隋朝至清朝，大体上以府州领县，但在府州之上又有上级地方政府，名目历代各有不同，一朝之中也常有变更。1、秦汉时期的郡——县二级制到魏晋南北朝时期的州——郡——县三级制秦郡县二实前106汉武帝设州（虚）、郡、县一虚二实188东汉灵帝改州刺史为州牧，州变成了一级正式的地方政府，实三级。魏晋南北朝承汉制州郡县三级2、隋唐时期的州（郡）——县二级制到宋辽金的道——州——县三级制隋唐一虚二实玄宗安禄山之变设方镇即道——州——县宋以方镇割据为鉴虚道一虚二实3、元代的多级复合制到明清的省、州府、县三级制元灭辽、南宋，沿袭原制多级复合，开始设省，二三四五，三四为主。省——路——府——州——县。最简单的则是二级制，如省——路、省——府或省——州。——明朝设置布政使司为最高地方政府层级，取消五级制，改路为府，把州分成直隶州与府州两种，形成了布政使司—府—州—县、布政使司—府—县和布政使司—直隶州—县三种构成方式——清康熙皇帝又将明朝的15个省分拆为18省，雍正期间则进一步将明朝复式的三级、四级政区层次完全简化为单式的省——府——县三级制。传统中国的地方政府体系是适应巩固中央集权和国家统一建立起来的。特点其一是中央政府拥有绝对的权威，地方政府的权力是中央赋予的。地方政府的设置和废除都由中央决定。其6二，皇帝通过官僚体制行使对地方的管辖权。地方各级官员均由皇帝录用和委派，以国家俸禄为生，对皇帝形成人身依附关系。其三，地方政府受中央政府委托行使部分政治统治和公共管理权力，但一般不干预社会经济生活。7世纪，阿拉伯帝国形成。哈里发下设维齐尔辅佐。九个行省，哈里发任命总督管理。1258年灭亡。14世纪，奥斯曼帝国，未能建立有效的地方政府体系。先后灭亡。日本7世纪大化改新，中央政府设立神祗官管祭祀，太政官