劳动争议案件基层调解机制研究

劳动争议案件基层调解机制研究——深圳市劳动争议基层调解制度的解析与重构沙井人民法庭内容摘要劳动争议基层调解制度被称为解决劳动争议的“第一道防线”。深圳市劳动争议基层调解制度的低效能是造成深圳市劳动仲裁和诉讼高比例的直接原因。本文分为五个部分，第一、第二部分分别对深圳市劳动争议现状及其发展趋势和深圳市劳动争议基层调解制度现状及其存在问题进行了分析，指出重构深圳市劳动争议基层调解制度的必要性和紧迫性。第三、第四部分分别介绍了市外劳动争议基层调解制度的探索和西方市场经济国家劳动争议调解制度，并就两者对深圳市劳动争议基层调解制度重构有益的启示进行了抽象和归纳。第五部分提出了本题调研者重构深圳市劳动争议调解制度的设想——构建社区劳动争议调解委员会制度。2－、深圳市劳动争议现状及其发展趋势劳动争议，亦称劳资争议或劳资纠纷，是指劳动关系双方当事人之间因劳动权利和劳动义务发生的纠纷和争议。台湾学者史尚宽将劳动争议分为广义劳动争议和狭义劳动争议。广义的劳动争议系以劳动关系为中心发生的一切争议。狭义的劳动争议则仅指其中个别劳动者与用人单位之间发生的争议及劳动者团体与用人单位或用人单位团体发生的集体争议。这里所说的劳动争议是指狭义劳动争议，即用人单位和劳动者及其团体之间因劳动合同或集体劳动合同而发生的争议。①近年，深圳市劳动争议案件呈现出如下特点：1.劳动争议案件基数较大，且呈现出持续快速增长的趋势。从表一和表二可以看出，近年来，深圳市劳动争议案件的基数已经相当大②，而且总体上呈现出高速增长的趋势。以宝安区人民法院受理的一审劳动争议案件为例，2006年1－10月份受理的劳动争议案件数量为3198件，已经超出2005年667件，增长率为26.35%。表一、深圳市宝安区劳动仲裁委员会历年受理劳动争议案件数量（根据深圳市宝安区年鉴统计数据制作）年度199920002001200220032004案件数量45110192654402754564400①郑尚元著《劳动争议处理程序法的现代化——中国劳动争议处理制度的反思与前瞻》，中国方正出版社2004年1月版第2－3页。②2004年江苏省全省法院受理的一审劳动争议案件为6491件。数据来源：江苏省高级人民法院民一庭编著《江苏省法院系统劳动争议审判的基本情况及实务中面临的主要问题江苏省法院系统劳动争议审判的基本情况及实务中面临的主要问题》。3表二、深圳市宝安区人民法院近年受理劳动争议案件数量（根据宝安区人民法院立案系统统计数据制作）年度200420052006（1－10月）案件数量2383253131982.劳动争议的成因和类型复杂多样，争议的处理难度很大。随着经济体制的转轨、社会转型的加快，社会经济结构的不稳定性导致矛盾发展的总趋势更加复杂多变，新情况新问题不断产生，争议成因的复杂性加大，争议类型的多样性更加明显，争议的处理难度很大，但仍然呈现出一定规律。从本题调研者审理的劳动争议案件来看，具体情况纷杂诡异的非法解雇、加班工资计算标准低于法定基准引发的劳动争议案件增长势头明显。争议的焦点问题也主要集中在解除劳动合同的经济补偿金的发放问题。前者可能与深圳市产业升级政策的落实有关；后者则与《深圳市员工工资支付条例》施行后，用人单位未作出及时调整工资制度有关。3.劳动者申诉比重大，胜诉率高。从深圳市宝安区劳动争议仲裁委员会调查情况看，绝大部分案件是由劳动者申诉启动仲裁程序的。且劳动者仲裁胜诉率很高。这和深圳市劳动关系市场化程度高，劳动力市场供大于求，强资本弱劳动，劳方往往成为劳动争议的受害者存在一定关系。4.用人单位滥用诉权现象比较严重。与启动劳动仲裁程序的主体为劳动者形成鲜明对比的是，启动一审诉讼程序特别是二审程序的主体为用人单位。用人单位滥用诉权，拖延时间的现象比较严重。这可能和深圳市劳动争议案件按照非诉案4件收取50元的诉讼费用具有一定关联。从深圳市劳动争议现状来看，未来几年，深圳市劳动争议案件案件数量仍有增加的趋势，主要原因如下：一是深圳市产业升级政策正在紧锣密鼓地落实之中。最低工资标准等劳动基准条件在不断提升，劳动监管的力度在不断加强，企业的劳动力成本在不断提高，一批劳动密集型企业开始裁员或向市外搬迁，由此引发的劳动争议在未来几年会逐渐增加。二是劳动力市场供大于求的局面短期内难以得到根本性改变。产业升级带来的结构性失业可能进一步增加。在低端劳动力市场，下岗失业人员和大批外来劳务工竞争着相对有限的岗位，资本掌握完全的话语权和处置权，劳动者权益遭受侵害的可能性增大。三是入世后我国企业面临的竞争压力进一步增大。国外资本对国内资本的挤压会逐步转移到劳动者身上，资本利益与劳动者利益之间的冲突存在进一步扩大的可能性。深圳市劳动争议案件的发展趋势使渐现力不从心的劳动仲裁和诉讼面临着更大压力，迫切需要仲裁和诉讼外的纠纷解决机制来分担压力。二、深圳市劳动争议基层调解制度现状及其存在问题劳动争议基层调解是指劳动争议调解组织受理劳动争议案件后，按照劳动法律法规规定和劳动合同约定的权利义务，以中间人的身份5进行斡旋，促使争议当事人双方相互谅解、达成合意的一种纠纷解决制度。劳动争议基层调解一般置于劳动仲裁和诉讼之前，是解决劳动争议的“第一道防线”。我国劳动争议基层调解制度可溯源于20世纪30年代。1930年3月17日南京国民政府颁布施行的《劳动争议处理法》确立了劳动争议基层调解在处理劳动争议中的地位。在中国共产党领导苏维埃政权同样十分重视劳动争议基层调解制度，《中华苏维埃共和国劳动法》曾规定在发生劳动争议时可以通过调解或仲裁予以解决。建国前后的社会主义改造时期，新成立的人民政府颁布了一系列劳动法律法规，对劳动争议基层调解制度有较为明确的规定。此后将近30年的时间内，劳动争议被认为是敌我矛盾，在人民内部已经不再存在。劳动争议基层调解制度也就失去了存在的价值。起步于80年代的社会主义市场经济体制改革是劳动争议重现社会，并推动了劳动争议基层调解制度的重建。1994年颁布施行的《劳动法》确立了企业劳动争议调解委员会为调解组织的劳动争议基层调解制度。随着市场经济改革的深化，市场化的劳动关系逐渐占据主导地位。企业劳动争议调解委员会制度，这种构建于计划经济时代的劳动争议基层调解制度，逐渐展现出时代的弊端。在劳动与社会保障部等部门的默许下，①各地开始了探索新型劳动争议基层调解制度的历程。深圳市作为我国社会主义市场经济体制改革的实验田，从上世纪①二〇〇五年八月四日，劳动与社会保障部劳社部函[2005]180号正式许可了各地探索和试行新型劳动争议基层调解制度。690年代末就已经开始了劳动争议基层调解制度的改革与探索。目前，深圳市已经形成了企业劳动争议调解委员会、劳动站和劳动争议人民调解委员会三类基层调解组织共同组成的劳动争议基层调解制度。1.企业劳动争议调解委员会制度：组织萎缩、制度瘫痪、名存实亡企业劳动争议调解委员会是我国劳动法上的劳动争议基层调解组织。虽然存在诸如缺乏独立性、中立性、专业性等这样那样的先天缺陷，但作为解决劳动争议的“第一道防线”，每年仍然调解了一批劳动争议案件，对于促进劳动关系的和谐稳定起到了一定的积极作用。根据中华全国总工会的统计，截至2005年9月，全国基层工会所在企事业单位建立劳动争议调解委员会23.1万个，覆盖职工5940.7万人。本年度受理案件19.3万件，调解成功4.2万件。但在深圳市，企业劳动争议调解委员会却是一幅组织萎缩，制度瘫痪，名存实亡的景象。以沙井街道为例，该街道目前有各类企业2000余家、个体工商户15000多家，但调查却未发现一家企业建立了劳动争议调解委员会。我们认为，企业劳动争议调解委员会制度在深圳衰败的原因是多方面的。（1）制度自身缺陷是企业劳动争议调解委员会制度衰败的根本原因。好的制度不一定能在现实中运作成功，但坏的制度则一定不能在现实中运作成功。企业劳动争议调解委员会制度就是这样一个坏的制度。其本身的缺陷是造成该制度失败的内因。这些缺陷主要有：立法定位偏低使其变得可有可无；依附于企业和工会使其自始缺乏调解7人当然应该具有的独立性和中立性；调解组织构成人员的素质和专业使其难以胜任复杂多变的劳动争议调解工作；调解协议缺乏强制执行力使其丧失了当事人对其的信任。①（2）深圳市市场经济体制改革的基本完成是企业劳动争议调解委员会制度衰败的时代背景。制度设置和运行不可能脱离时代背景。在计划经济条件下，企业办社会现象非常严重，从食堂、医院、学校到工、青、妇等组织一应俱全。一个企业类似于一个社会，承担者大量的社会责任，营利这一企业本质目的反而置于次要的位置。企业劳动争议调解委员会制度的重建起步于上世纪80年代，其身上处处可见计划经济的影子。比如劳动争议调解委员会设在企业内部；调解委员会的运作经费实际上由企业承担；调解委员会的成员由企业代表、职工代表和工会代表组成。而在市场经济条件下，企业是市场竞争的主体，它主要目的甚至唯一的目的就是营利。面对商海沉浮的残酷竞争，企业特别非公有制企业，谁还愿意担负组织企业劳动争议调解委员会，提供其办公地点，负担其运作经费的额外负担？对于企业内部调解组织而言，它为什么要积极地、公正地介入劳动争议的处理？企业劳动争议调解委员会制度的衰败经济体制改革的必然结果，就此而言，其衰败反而反映了深圳市经济体制改革的成就。（3）深圳市在全市范围内探索和试行劳动争议基层调解替代机制是企业劳动争议调解委员会制度衰败的直接原因。深圳市从上世纪90年代末开始试行劳动站调解机制。新世纪伊始，又开始探索劳动①孙德强著《中国劳动争议处理制度研究》，中国法制出版社2005年6月第一版第68－103页。8争议人民调解机制。如今劳动站调解机制已在全市范围内推广施行，劳动争议人民调解机制也在宝安区和龙岗区的部分街道和社区试行。如果说企业劳动争议调解委员会制度自身的缺陷宣判了其死刑，深圳市市场经济体制改革的完成宣布其死刑的到来，那么深圳市在全市范围内探索和试行劳动争议基层调解替代机制则执行了企业劳动争议基层调解制度的死刑。2.劳动站调解制度：编制受限、职能冲突、分身乏术劳动站是一个颇具深圳特色的基层劳动执法部门，其编制、行政管理隶属于各街道办，但业务上接受各区劳动与社会保障局的指导。劳动站一般内设劳动监察大队和劳动争议仲裁庭。劳动站设立之初，劳动监察大队主要负责劳动执法，即查处超时加班、拖欠员工工资等非法用工行为；劳动争议仲裁庭负责劳动司法，即仲裁处理劳动争议案件。劳动监察大队获取非法用工行为信息的最主要途径是劳动者的投诉。由于理解的偏差，对于哪些行为构成劳动法上的非法用工行为，劳动者难以作出准确判断。劳动监察大队对于不构成劳动法上非法用工行为而又确实侵犯了劳动者权益的，就组织双方调解，以避免双方争议扩大。久而久之，组织争议双方进行仲裁前的调解逐渐成为劳动监察大队的主要职责之一。劳动站调解以其较强的专业性和较高的权威性，取得了意想不到的良好效果。而与此同时，企业劳动争议调解委员会制度日渐式微，劳动站调解制度遂演变成为劳动争议基层调解9替代机制。劳动站调解制度在深圳市范围取代企业劳动争议调解委员会制度，成为劳动争议基层调解的替代机制，实属无意之作，不过倒也应了一句俗话：有心栽花花不开，无意插柳柳成阴。那么劳动站调解制度这颗无意之柳能否给劳动争议仲裁和诉讼遮风避雨呢？从深圳市进入仲裁和诉讼程序的劳动争议案件数量和增长幅度（见表一和表二）来看，答案不容乐观。劳动站调解制度之所以无法完成分流过滤大部分劳动争议案件的重任，是因为其无法解决下列四大矛盾。（1）无法解决案多人少的矛盾。制度再好，也要人去执行。劳动站街道办的一个部门，受编制制约，不可能建立广泛覆盖的调解网络，人员短缺使其分流过滤案件的能力越发显得捉襟见肘。近年来，深圳市劳动争议案件以年均50%以上的速度疯狂增长，劳动站案多人少的矛盾异常突出。为了提高调解效率，调解工作越发简单粗暴，这必然反过来制约着劳动站调解作用的发挥。（2）无法解决有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的法治原则与调解过程中法律规避现象之间的矛盾。有法可依、有法必依、执法必严、违法必究