农村税费改革

政策网络理论与农村税费改革在中国,随着社会转型的不断推进,中央政府、地方政府、基层政府与基层社会之间的权威控制色彩日益淡化,政策过程尤其是政策的具体执行后果日益受制于特定政策领域内各个相关参与主体之间在一定的制度约束与激励结构下的利益博弈与权力互动。因此,在当下中国的政治语境下,运用政策网络的理论分析资源来进行农村税费改革就具有了基本的合理性。一、税费改革的政策倡导早在１９８８年何开荫就多次发表文章呼吁搞农村税费改革，不少人称他是“农村税费改革第一人”，。何开荫关注农村税费问题是从１９８５年开始的。农村“大包干”后，安徽省１９８４年农民增产增收到达高峰，１９８５年后粮食生产出现４年徘徊，农民负担加重、收入增长艰难的趋势开始露头，到１９８７年已经很明显了。鄂、豫、皖交界处的大别山区农民负担占纯收入的２２％。但其实当时的税并不重，一亩地不到１０元钱，“三提”、“五统”人均也只有３０多元，而农民人均纯收入当时大多有６００多元。沉重负担来自哪里？来自各种收费、集资、摊派，有的有依据，更多的是各种名目的乱加码，一些干部自己想出来的。这是农民负担的根源。通过大量调研，他开始呼吁改革农村税费，把合理的收费用税的形式固定下来，依法规范征收。二、税费改革的推动程序(1)获取舆论与大众支持１９８８年，社科院、国务院农村发展研究中心等几个部门搞纪念农村改革１０周年征文活动，何开荫写了《农村第二步改革出路何在》，提出农村税费改革是深化农村改革的突破口，被评为优秀论文。１９８９年新华社的内参和《半月谈》内部版深入地连续报道，引起舆论轰动，并且得到一些中央领导和政策研究部门的高度重视。(2)建立结盟国务院农村发展研究中心找何开荫去中南海作专门汇报，要求拿出可行性方案，在一个县，哪怕是一个镇搞试点。１９９１年，何开荫提出实施方案，给安徽省委写了一个报告，题目是《发展农村经济的根本措施－－关于深化农村改革的一些设想》。安徽省当时的主要领导作了较高评价，批示同意试点。可惜时间不长，安徽省遭受严重洪涝灾害，试点也就暂缓了。１９９２年何开荫到一些县、市“游说”。颖上县委主要领导很感兴趣，但在召开县委扩大会时有一些不同看法，没成。涡阳县委书记、县长都表示同意，县人大常委会没通过，但新兴镇坚决要搞。这一年，新兴镇农民每亩地只要交３０元，其他什么都不用交，老百姓反映非常好。１９９３年，河北省正定县的三个镇也进行了税费改革试点。１９９４年，太和县给安徽省政府写报告，要求在全县试行税费改革，省里批准了。建立结盟这次改革激发了农民的对新政策的热情，他们称这是“第二次大包干”！农民总结“大包干”是“交足国家的，留够集体的，剩下都是自己的”，税费改革是“统一交足国家集体的，余下都是自己的”。在这样的情况下太和县决定试点方案一定三年不变，核心内容是“税费统筹、折实征收、财政结算、税费分流”。农民不用管什么税或费，１９９４年到１９９６年一亩地交１００斤粮食就行了，１９９７因试点方案与粮食流通体制改革有所抵触，改为人均１３０至１４０元。实施３年下来，农民非常高兴。有两个乡镇多收了一点，县里免了乡长的职。税费改革得到了农民的参与与支持。(3)影响面扩大１９９８年中央领导到安徽农村视察后指出，要改革和规范农村税费制度、探索减轻农民负担的治本之策。财政部派人来安徽了解情况，搜集了大量资料。１９９９年初，财政部、农业部、中央农村工作领导小组办公室一起制定出《关于农村税费改革的意见》。这一年，安徽省濉溪、来安、望江、怀远等四个县按《意见》确定的方案进行了试点。在总结试点县经验的基础上，国务院有关部门对试点方案微调后，确定安徽省作为全国第一个农村税费改革试点省份。影响面扩大2000年3月2日，中共中央、国务院下发《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，决定率先在安徽全省进行农村税费改革试点。2001年3月24日，国务院发出《关于进一步做好农村税费改革试点工作的通知》，要求“扩大试点，积累经验”，具备条件的省份可以全面推开试点。2001年4月25日，国务院决定暂缓扩大农村税费改革的试点，“集中力量进一步做好安徽省的试点”。2002年3月27日，国务院办公厅发出《关于做好2002年扩大农村税费改革试点工作的通知》影响面扩大2003年3月27日，国务院发出《关于全面推进农村税费改革试点工作的意见》，要求“各地区应结合实际，逐步缩小农业特产税征收范围，降低税率，为最终取消这一税种创造条件”。当年，税费改革在全国推开，中央财政拿出305亿元用于税费改革的专项转移支付。2004年1月1日，中共中央发布“一号文件”，提出逐步降低农业税税率，今年农业税税率总体上降低一个百分点，同时取消除烟叶外的农业特产税。2004年3月5日,国务院总理温家宝在十届人大二次会议上作《政府工作报告》时宣布：“从今年起，中国逐步降低农业税税率，平均每年降低一个百分点以上，五年内取消农业税。”2004年3月23日，中央决定在黑龙江、吉林两省进行免征农业税改革试点，河北、内蒙古、辽宁、江苏、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南、四川等11个粮食主产省(区)的农业税税率降低三个百分点，其余省份农业税税率降低一个百分点。农业税附加随正税同步降低或取消。目前全国已经有八个省(自治区、直辖市)全部免征或基本免征农业税。三、政策网络参与主体之间的利益互动与博弈。在决策过程中,政府往往起着重要的驱动作用。但农民的选择与行动限定了政策实施的效果与国家的自由行动范围。在税费改革中,农民一般是得益者,也是改革的最大支持者。从改革的初期和直接效果来看,农村税费改革使乡村组织的运转困难增大,政府部门税外收费被强令取消或严格规范。因此,从自身利益出发,乡村组织和基层政府与有关部门容易产生对改革的消极抵触情绪。党政主要领导层的高度重视和超常强化的组织领导(包括成立高规格的领导机构、加强监管等措施),会从外部形成强大的压力,迫使乡村组织“积极参与”改革,迫使政府部门收敛其面向农民的收费集资行为,从而“积极配合”改革。（1）从具体的博弈过程看,财政转移支付资金的具体分配是县、乡、村三级之间利益博弈的重要内容之一。就湖南而言,省制定的农村税费改革财政转移支付专项资金的基本分配框架是:省农村税费改革办确定省对市州转移支付办法,中央给湖南21．5亿元农村税费改革专项转移支付资金,省里安排了1．3亿元配套资金,资金一次性全额分配到各市州同时,省里要求各级转移支付资金用于农村中小学教育经费必须高于60%,其中农村中小学教育经费用于危房改造不低于10%。要求各市州按中央和省转移支付额的3%配套安排的资金,以及县乡从新增农业税中安排12%的资金,重点补助村级支出但是在县对具体的乡镇、乡镇对具体的村的农村税费改革转移支付资金的分配过程中充满了复杂的利益矛盾,乡镇要求县对上级政府(包括中央财政转移支付与省、地州市政府的转移支付)的财政转移支付更大程度的向乡镇、村倾斜,尤其是向自己乡镇倾斜。同样,在乡镇向村转移支付村级公共支出(五保户、村管理费等)时存在同样的现象。财政转移支付资金的分配是三级利益关系变化与利益结构形成的重要内容。（2）同时,县、乡、村与农户四级在农业税税收的具体数额确定过程中各有其意图和依靠的资源,围绕具体税额的确定展开博弈。农业税税额的确定意味着基层政府与农民利益分配关系的定型。新农业税由计税面积、常年产量、税率与计税价格四个要素构成,其中税率中央规定为不超过7%,计税价格由省政府统一确定(一般为51元/50公斤),因此基层政府可操作的变量主要就是前面两项,而农民对改革“合理性”的怀疑也来源于此。正是由于计税面积、常年产量的确定缺乏科学的、令政府与农户之间双方信服与公认的标准,而仅仅是一个比较模糊的数据,为四者的博弈展现了空间。在这里,缺乏数目字管理的中国政府推行农村税费改革实行新的税收制度受制于现有的政府治理能力,最重要的是税源信息的收集能力与科学准确的统计能力,这是博弈行为存在的基础与前提。而对于农民而言,越少报面积与常产,税就交得越少。而且税收具有固定性,一经确定将在很长时间内保持不变。农民基于日常生活经验对于税收公平性的理解,也与政府的理解不尽一致。村级组织则左右为难,一方面要为老百姓说话,为农民利益呐喊。因为具体的每一个村干部自身都是农民,同时乡土社会中的每一个人(包括村干部)具有浓厚的地方观念。另一方面,村级组织的运转经费来源于20%的农业税附加,其数量直接取决于农业税税额的大小,面积与常产过低导致村级经费太少,影响村级组织的运转,进而影响自身的经济利益。县、乡两级政府主张把两个数据实事求是地摸上来,但在考虑问题的时候,则把政策、制度规定、地方的实际情况与本身的目的意图有机的结合起来。按照政策规定,计税面积是第二轮承包用于农业生产的土地面积数,常年产量以1998年前5年农作物的平均产量确定。因此政策规定很明白,实际运作作则很困难。两级政府只有在上级政府制定的标准、农民的承受能力、往年的农民负担水平、实际的财政支出状况等因素之间均衡,寻求既能使农民群众接受,又能实现自身利益的令双方满意的税额。在整个四级的利益博弈过程中,制度约束是基本的博弈规则,为四者的博弈行为设定了基本的框架与边界,基本规范了四者的博弈行为。但现实的博弈空间的存在,为四者充分运用自身的资源与优势,力图实现自身的基本意图与自身利益的最大化提供了场所与舞台。四、政策网络参与主体之间新的利益结构的型重塑在地方政治层面内部,政策网络参与主体之间新的利益结构的型塑在县、乡关系上,主要的体现是形成县、乡之间规范化与制度化的分税制财政体制,构建县、乡两级政府的公共财政框架。在乡、村关系方面,农村税费改革后,农业税附加不上缴县金库,直接留归村。乡镇失去了对村与村之间农业税附加调剂与分配的权力。农业税统归财政部门管理,乡镇经管部门将只对村级财务进行业务指导,“村财乡管”与村民自治的基本精神将进一步协调。农村税费改革后,乡、村关系有望得到进一步的规范,乡、村之间利益关系进一步制度化,在新的乡、村利益结构中村级自治组织将具有更大的自主与独立地位。在政府与农民之间,经济行为方面将主要通过政策与市场进行引导,原有行政权力的直接干预失去其主要调控手段的地位。政府只能通过法律、制度来规范与约束农民行为,政府与职能部门只有通过规范化、制度化的方式才能实现资源汲取。政府与农民的利益分配关系基本实现法制化,农民在新的政府—农民利益结构中居于更为有利的地位。