第十章 公共政策终结

政策问题确认制定公共政策政策合法化公共政策执行公共政策评估公共政策终结政策过程•本章重点：•政策终结的概念•政策终结的原因、方式•政策终结的作用•本章难点：•政策终结的障碍及对策第十章公共政策的终结•2001年12月11日，我国正式成为世界贸易组织的一员，根据世贸组织规则及同国际接轨的要求，我国在加入世贸组织时或者在加入世贸组织后一段时间需要修改、废止的法律、行政法规50多件，需要停止执行的国务院文件40余件，需要修改或者废止的部门规定和其他政策1000余件。•一、公共政策终结概述•二、公共政策终结的动力学分析•三、公共政策终结的内容与形式•四、公共政策终结的阻碍与策略•五、公共政策的周期问题一、公共政策终结概述•（一）政策终结内涵•公共政策终结：政策主体在进行政策评估后，采取必要的措施终止那些过时的、多余的、不必要的或无效的公共政策及其相关内容的一种公共政策行为。•有三种情况导致政策终止：•一是政策使命的结束。•二是失误政策的废止。•三是稳定的长效政策转化为法律。（二）政策终结的特点•1、政策终结不是一种消极行为，而是积极的政策变迁•2、政策终结不是自发的过程，具有强制性。•3、政策终结不是政策真空，具有连续性。•4、政策终结不是单一形式，具有多样性。从政策周期来看，政策终止并不是一种消极行为，而是积极的政策变迁。通过政策终止，政策获得了更新和发展。政策终止的作用：一是有利于节省政策资源；二是有利于提高政策绩效；三是避免政策僵化四是有利于促进政策优化。（三）政策终止的作用二、公共政策终结的动力学分析•（一）触发机制——政策终结的导火索•无效、过时的政策长期充斥社会，引发的大量社会问题、冲突、矛盾以一个个事件的形式表现出来，而当某个事件引起公众的广泛关注和强烈的变革要求时，此事件即为政策终结的触发机制。•如2003年张先著乙肝歧视事件。•（二）政策评估——政策终结的前提•评估的结果直接决定该项政策的未来走向。•（三）利益格局的变动——政策终结的根本性因素•政策实际上是一种利益协调分配机制，利益格局变动是导致政策变动的根源和驱动力。•如2002年中国社会科学院重大课题研究成果《当代中国社会阶层研究报告》一书中提出了十大社会阶层的划分，获得了广泛的认同•（四）领导者的执政能力及其个性特征——政策终结的人为因素•基于制度构建仍不完善的语境，这一因素在我国显得尤为重要。•（五）公共舆论的推力——政策终结的环境因素•公共舆论通过言谈或文字等形式表现出来，并往往以拥护或反对、赞扬或谴责的方式对某一公共问题作出公开评价。2600年的皇粮国税退出历史舞台•2005年，十届全国人大常委会第十九次会议通过决议：自2006年1月1日起全国免征农业税，“皇粮国税”彻底退出历史舞台。•农业税是国家对一切从事农业生产、有农业收入的单位和个人征收的一种税，俗称“皇粮国税”。农业税是一个古老的税种，已在中国沿袭了2600年之久。新中国成立后，农业税在相当长时期内，一直是国家财政的重要来源，“皇粮国税”一直是农民天经地义必须缴纳的。1958年，第一届全国人大常委会第96次会议颁布实施的《中华人民共和国农业税条例》，这是我国的第一部农业税收法律制度。农业税条例的施行，对于贯彻国家的农村政策，正确处理国家与农民的分配关系，发展农业生产，保证国家掌握必要的粮源，保证基层政权运转等方面，发挥了重要的积极作用。•有专家向媒体表示，世界各国的税收制度基本不单独设立农业税这一独立税种。当今世界主要农业生产国不仅不向农民征收税费，反而给予农民大量的直接补贴。如2000年，美国对每公顷耕地直接补贴为150美元左右，欧盟为300美元。德国60万农民从欧盟得到122亿马克的补贴，德国各级政府又提供151亿马克的补贴，分摊到每个农民头上人均高达4.5万马克。在法国，政府补贴一般占农民年均收入的25%左右。•试思考：推动废除我国农业税的动力有哪些？三、政策终结的内容、形式•（一）政策终结的内容•1、政策功能终结：终止由政策执行所带来的某种或某些服务。•公共部门不再去提供与该政策有关的公共产品和公共服务。•在所有终结中，功能终结最为困难•2、政策组织终结：执行机构的终结•政策终止时，相应的组织就必须分解、压缩、转型、撤销，人员则要重组、精简、分流。难度较大。•3、政策本身终结：•承担政策活动的机构依然存在，而政策所担负的功能则由新政策来担负。•4、政策计划终结：•中止原来采用的措施、手段，使政策的具体推行和贯彻的活动中止。•在所有政策终结内容中，政策计划的终结是最容易的。（二）政策终结的形式（方式）•1、政策废止•直截了当的宣布一项政策的终止，其形式是公共管理机构向社会公告政策终止指令。•2、政策替代•废弃的政策和替代的政策所要解决的社会问题是相同的•如用医疗保险替代公费医疗•3、政策合并•一是将分解好的政策并入到另一个现行政策之中，被分解的政策也就终止了；•二是将两个或以上的分解过的旧政策并为一个新政策，原先两种政策就终止了。•如两税合并•4、政策分解•去掉旧政策中失效的部分，保留有效的部分，与其他政策一起组合为一项新政策。•如传统的社会保障是单一的“单位保障”，后来适应环境需要，根据内容分解为养老保险、失业保险等诸多方面。•5、政策缩减•公共部门采取压缩措施、消除政策执行的惯性，使其缓慢地停止，这就是政策缩减。•如改革初期，我国物价改革政策谈谈人事档案——一个你需要警醒的问题•“说起来重要，排起来次要，用起来需要，忙起来忘掉”是现在人们对于人事档案的写真。•人事档案是记录一个人的主要经历、政治面貌、品德作风等个人情况的文件材料，起着凭证、依据和参考的作用，在个人转正定级、职称申报、办理养老保险以及开具考研等相关证明时，都需要使用档案。在目前的人事制度下，办理很多手续绕不开档案这一关。如职称评定、婚育证明、转正定级、各种政审、干部任免、办理养老等社会保险，以及开具出国、考研等有关证明，都需要人事档案。“总之，如果没有档案，个人的一些权益就得不到保障•周小姐就吃了弃档的亏。2005年毕业参加工作时，公司没有给周小姐上任何保险，2008年，新的《劳动合同法》实施，公司给她补上了五险一金。这时她才知道，办理养老保险需要核定工龄，核定工龄的依据就是档案。而她的档案在人才市场放了3年，没有缴纳任何费用。这意味着工作3年后，她在人才中心的档案还是学生档案，没有转正定级，根本无法核定工龄，她也就浪费了整整3年工龄。••还有更让人恼火的。有许多大学生毕业后不过问自己的档案，一旦档案被学校打回原籍，容易失去“踪影”，补办就相当麻烦。据了解，一旦档案丢失，当事人必须回到从小学到初中、高中、大学毕业的学校重新填表盖章，找回曾经的记录。如果是已经工作了，还需要在工作单位的人事部门重新登记。•早在一九八八年，中组部、人事部“关于加强流动人员人事档案管理工作的通知‘人调发[1988]5号’”文件规定，流动人员人事档案统一由党委组织部门、政府人事部门及所属的人才流动服务中心等机构负责。其它机构不得承担人事档案的管理工作。但由于历史的、体制的原因，现在很多部门都在公开或私自管理人事档案，除人事部门所属人才交流机构外，劳动部门、失业管理部门、社会保险机构、一些社会团体也在管理；国企在管，一些私企也在管，一些民办中介机构利用各种名目也在管。目前一份人事档案每月的托管费用从10～30元不等，使用、调动都需要缴纳一定的费用，一般只有20多名人员的县级人才交流服务机构一年的人事档案收入就达到两三百万。•汤国基，1964年生，湖南宁乡县人，1983年毕业于湖南益阳师范专科学校（现更名为湖南城市学院），知名青年作家，在海内外发表作品三百多万字。但是，1983年毕业的汤国基并没有像其他的同学那样在那个急需用人的年代里顺利地找到工作单位，而是多次被拒绝。几次调动，几次被退；几次考研，几次被拒。20多年来直到如今，汤先生一直没有正式的工作单位，他以自由撰稿为生；汤先生因为有外界盛传的“精神病”多次交女友而多次告吹。•人事档案制度规定“任何个人不得查阅或借用本人及其直系亲属的档案”。直到2003年6月，一位匿名人将其毕业鉴定、处分决定复印件和精神病医学鉴定书的手抄件投到他信箱，他才最终确认是档案里有问题。他曾得罪过的班主任给他加上了“有严重的神经官能症，不宜担任教学工作”的评语。当年，他是益阳师专建校以来第一个在诸多报刊上发表作品的学生，才华初显又桀骜不驯的汤国基曾多次向媒体和教育部门写信，反映自己学校师资水平不佳，并称自己的班主任周某和中文系负责人“不学无术”。至此，他才明白自己这些年来曲折人生的根源。•与此相反，原全国特产经济办公室主任曹忠武通过在档案中伪造干部履历、入党材料和专业证书，平步青云走上局级岗位。2004年6月，这位“三假干部”因涉嫌23项罪行被判处死刑。•传统人事档案政策有何弊端？为何难以终结？••在美国和加拿大，个人档案网络化建设已非常完备。在任何一个学校、组织学习或工作之后，个人基本信息都会保存到这份网络档案中。美国通过类似于中国身份证号码的“社会保险号码”来建构公民档案，这个小小的“号码”包含着个人的“信用记录”、“驾驶记录”、“司法记录”等方面内容。而且，这种档案具有明显的社会性，有关部门查阅起来非常方便，比如，司法部门就可以通过这个“社会保险号码”调查每个人的司法记录。同时，公民个人也可以通过特定的密码在网上进行查阅。四、公共政策终结的障碍与策略•（一）公共政策终结的障碍•1、心理上的抵触•琼斯说：“那些与政策相关的人员都愿意看到政策继续存在下去，却很少有人喜欢听到计划失败或计划改变”•对政策终结存在抵触情绪的主要有三种人：•首先是政策受益者，他们担心因政策的终结会丧失既得的实际利益。•其次是政策制定者，他们一般不愿承认政策的缺陷或失败。对某项政策终结可能造成的后果具有本能的恐惧感。•第三是政策执行者，终止某项政策可能危及他们的发展前途时，这种心理抵触就更为强烈。•2、行政组织上的障碍：•由于组织惯性作用，从原政策实施中获利者（机构或个人）会团结起来，阻挠政策的终止。•安德森说：“某一机构存在的时间越长，它被终止的可能性就越小，经过一定的时间，会形成对它的继续存在的条件和支持。”•3、法律上的障碍：•政策终止在法律程序上的延误，会对政策终止的及时性产生影响。•4、利益集团的障碍：•为确保已经获得的利益，利益集团会阻挠或推迟政策的终止。•5、公共舆论的压力•公共舆论借助现代新闻传媒可以渗入到社会每一个角落，形成广泛的社会影响力和巨大的社会冲击力•6、成本上的障碍：•一是现行政策的沉淀成本•现行的政策或组织机构已经投入了巨额成本但没有得到回报。面对投入的沉淀成本，一方面，对无效的政策，继续追加投资只会造成更大的损失；另一方面如不继续投入已投入的巨额资金将会由于政策的终结而彻底落空。现行政策已经投入的成本越高，决策者越难下定终止政策的决心。•二是政策终止本身的成本。•不仅要筹措政策终结所需要的各项费用，而且为了照顾各方面的利益与关系，还要对有关单位和个人进行补偿。•在这些高昂代价的重压下，政策决定者在比较权衡之后，很有可能改变初衷，放弃终结。（二）公共政策终结的策略•1、通过交流互动消除人们的抵触情绪•2、借助政策评估争取力量•3、废旧与立新并举，缓和政策终结的压力•4、适当传播试探性信息，测度公共舆论态度•5、处理好政策终结、政策稳定与政策发展的关系•政策的动态性、稳定性、渐进性•1、内涵•公共政策周期是指政策经过制定、执行、评估、终结等几个阶段后形成的一个周期。•政策制定是核心；•政策执行是关键；•政策评估是对政策方案和理性的最具权威的检验；•政策终结意味着一个旧周期的结束。•五、公共政策周期2、研究公共政策周期的意义•理论意义：政策周期研究可以丰富公共政策分析的理论内容，完善政策科学的理论体系。•实践意义：提高政策制定的科学性；保持政策的连续性和稳定性。3、我国政策周期的特点•就实践中具体政策而言，我国政策周期通常表现以下特点：•周期短；•目标变换快；•缺乏连续性和稳定性。4、我国政策周期的三