食品安全政治论文食品安全监管论文行政执法论文：食品安全案件行政执法与刑事司法衔接机制论要

文章源于科技论文发表网：食品安全政治论文食品安全监管论文行政执法论文食品安全案件行政执法与刑事司法衔接机制论要摘要：食品安全关乎公众的生命和健康，食品安全问题是各国政府所共同关注的重大社会问题。当前，我国食品安全问题凸显，违法犯罪频发。然而，由于立法衔接不到位、以罚代刑、检察机关监督不力、执法者认识偏差等原因，阻碍了食品安全案件行政执法和刑事司法的有效对接，从而抑制了刑法的惩罚犯罪功能的发挥。维持和改善食品安全状况，必须从立法和制度两个层面展开，建立相应的完善机制。关键词：食品安全；行政执法；刑事司法；衔接机制食品安全案件行政执法，是指负有食品安全监管职责的行政机关及其工作人员依照食品安全法律、法规和规章的规定处理具体食品安全行政事务，将食品安全法律规范适用于现实社会关系的活动[1]1。行政执法机关在依法查处食品安全违法行为的过程中，发现违法事实涉及的金额、违法情节、违法事实造成的后果等，根据刑法的相关规定和最高人民法院、最高人民检察院的相关司法解释以及最高人民检察院、公安部关于经济犯罪案件的追诉标准等规定，可能构成犯罪或者应受刑事处罚的，应当按照法律规定的程序和时限，将食品安全行政执法案件依法移送公安机关或司法机关，在这种情况下就会发生行政执法与刑事司法的衔接问题。令人遗憾的是，我国刑法文章源于科技论文发表网：学界对食品安全案件的行政执法和刑事司法衔接问题缺乏应有的重视，聚讼于此者并不多。因此，探讨食品安全案件的行政执法与刑事司法的衔接，充分发挥行政执法与刑事司法的互补优势和资源共享，对于维持和改善人民群众食品安全状况具有重大的理论和实践价值。一、行政执法与刑事司法衔接的法学机理违法行为按照情节和危害程度的轻重，可以分为行政违法行为和刑事违法行为，刑事违法行为即是犯罪行为。在经济领域行政违法行为与犯罪行为是同时存在，而且常常是交织在一起的，单单依靠行政管理的手段，不可能达到消除违法与预防犯罪的目的，尤其是对于严重的食品安全案件，只有以刑事责任追究为后盾，才具有强烈的震慑作用。（一）衔接机制是部门法之间关系的体现1.行政法与刑事法衔接的必要性。在法律体系中，刑法所保护的社会关系的范围最为广泛，从某种意义上说，刑法是其他部门法的保护法。如果把其他部门法比作“第一道防线”，刑法则是“第二道防线”，没有刑法做后盾、做保证，其他部门法往往难以得到彻底贯彻实施[2]9。作为“第一道防线”之一的行政法与作为“第二道防线”的刑法所保护的合法权益可以说没有本质的不同。例如，刑法所调整的盗窃罪与行政法所调整的盗窃行为之间，就无质的不同。不能说文章源于科技论文发表网：盗窃罪与伦理道德密切相关，而盗窃行为与伦理道德无涉。在这里，社会伦理道德因素只是程度的不同。因而在这个领域内，是否具有相当的社会伦理不法内含，并不能区分犯罪与行政违法行为，它们的不同，还在于量的差异[3]121。由此，我们可以说一些行政违法行为在“量”上累积到一定程度，就转化为刑事犯罪行为了，即食品安全行政违法行为超过了必要的限度就有可能构成犯罪。2.行政犯与自然犯衔接的合理性。行政法对刑法也同样具有规范效应，最为一般人所熟悉的规范效应，当属以行政法规范作为刑法的构成要件要素，即行政犯了。行政犯最早的理论渊源可以追溯到古罗马法关于自体恶和禁止恶的犯罪分类。古罗马法将古希腊伦理学中的恶性理论适用于对犯罪的理解，确立了自体恶与禁止恶两种不同的犯罪类型。自体恶是指本质上违反社会伦理道德的违法行为，这种行为因侵害了公共秩序、善良风俗而为一般社会正义所不容。禁止恶则是指本质上并不违反伦理道德，而是因为维护行政管理秩序的需要而为法律所禁止的行为。由此，行政犯首先是违反了国家行政法规。最典型的行政犯，对其究竟是否构成犯罪，要以行政法的规定作为质的标准，即使刑法对这些犯罪的构成要件作出了明确规定，那也是重申行政法的禁止性规范。例如涉及食品安全的犯罪，典型的是生产、销售不符合卫生标准的食品罪以及生产、销文章源于科技论文发表网：售有毒、有害食品罪，究竟如何判断“不符合卫生标准”，何为“有毒、有害食品”等，就要以《食品安全法》的规定为判断依据。从实践来看，对这些刑事案件的审理需要相应的行政机关给予协助。例如，提供认定标准以及鉴定结论、前期收集的相关证据等。在处理食品安全案件时，行政执法与刑事司法的衔接甚为关键。（二）衔接机制是刑事司法权与行政执法权社会功能的共性体现对行政违法行为与犯罪行为的划分，其实质就是行政权与司法权的分配问题。行政执法反映了行政权的行使，刑事司法则是司法权的体现。行政权以如何更好地管理社会公共事务为目标，以效率作为权力运作的基本准则。司法权则是通过个案审理，通过保护个体的权益以实现社会的公平正义，其核心价值在于程序的正当性、个人应享有的实质权利和法律的平等保护权，以及平等理念。尽管司法权和行政权存在诸多的不同，但是司法权和行政权的行使所反映出来的社会功能却存在着一定的共性，正是这些共性为行政执法与刑事司法的衔接奠定了法理基础。1．终极价值的一致性。任何一种权力都是为了实现一定的社会功能而设置的，所有权力的社会功能最终都是为了实现社会的规则化和正义性。行政权和司法权虽然性质不同，运行程序各异，但是作为国家的公权力其终极价值是统文章源于科技论文发表网：一的，行政执法和刑事司法从根本上不存在对立2．存在意义上的制衡性。行政权作为一种管理权，承担着广泛的社会职责，行政权如果得不到及时的监督与限制，便会造成绝对权力，滋生腐败。司法权对行政权的制衡作用是司法存在的价值所在，司法权与行政权之间的制衡是为了整体的公正和整个社会的平衡。行政执法案件涉嫌犯罪的移送权如果完全操纵在行政执法机关手中，就会造成移与不移、移多移少，都由行政执法机关说了算的局面，这样就形成了绝对权力。加强行政执法与刑事司法的衔接，使刑事司法对行政执法产生应有的制衡作用，会有效地预防和查处行政执法人员徇私、徇情执法，利用职务之便索贿、受贿不移交刑事案件的职务犯罪。3．行为方式上的补充性。在处理食品安全案件时，刑事司法的主要功能在于打击食品安全犯罪，保障国家对食品安全的监管制度以及广大人民群众的生命、健康和财产的安全。行政执法的目的则在于保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全。可见，在食品安全案件中行政与司法之间的关系主要是一种分工协作关系。行政执法通过行政制裁对一般违法行为予以矫正，刑事司法则通过刑事制裁对犯罪行为予以矫正。两者的衔接涉及行政法与刑法之间的关系，刑事司法为了保证行政执法的效果，及时补充行政执法的不力而启动，并不像有些行政人员片面认为的，案件一旦移交司法文章源于科技论文发表网：机关，行政机关就失去了对该案件的控制权。二、行政执法与刑事司法衔接的程序（一）移送的立法规定负有对食品安全监管职责的行政执法机关，对可能涉嫌犯罪的食品安全案件要依法进行移送。从法制发展的进程来看，这一移送的文本规定源自于1996年10月1日起施行的《行政处罚法》，该法第22条规定：“违法行为构成犯罪的，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。”《刑法》第402条针对行政执法人员徇私舞弊，对依法应当移交司法机关追究刑事责任的案件不移交，情节严重的行为，规定了徇私舞弊不移交刑事案件罪。2009年6月1日起施行的《食品安全法》第98条规定：“违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”针对移送程序的专门规定始于2001年4月国务院颁布的《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》，该“决定”规定：“行政主管部门与执法部门要加强协调配合，始终保持严打的高压态势。行政执法部门在查处违法行为中发现的犯罪线索，必须及时通报并依法移送公安部门及其他有关部门……”嗣后，7月4日国务院第42次常务会议通过的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（国务院令第310号），对行政执法机关如何移送违法犯罪案件，公安机关如何审查立案涉嫌犯罪案件线索作出了较为具体的规定，并规定行政执法机关的移送活动、公安机关的受理和处理活动，应当接文章源于科技论文发表网：受人民检察院的监督。对违反该规定，不依法移送犯罪案件，不依法立案侦查的单位和个人规定了相应的处罚措施。该“规定”成为行政执法活动应当接受人民检察院立案监督的衔接机制的法律基础，是国家行政执法机关主动要求检察机关对其执法活动进行法律监督的标志。在此基础上，最高人民检察院于同年9月1日通过《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，将行政执法机关的行政执法活动纳入检察机关法律监督范围，对行政机关执法活动中向公安机关移送的犯罪线索和向检察机关移送的涉嫌职务犯罪线索分别作出具体的审查程序和反馈规定[4]。国务院和最高人民检察院的“规定”颁布后，地方各级检察机关积极主动地与公安机关及一些行政执法机关召开座谈会、联席会议，协商会签了“衔接机制”的意见、办法、暂行规定等，对这一涉及检察监督的新领域进行大胆探索。特别是2003年和2004年在最高人民检察院的统一部署下，开展了“经济犯罪”、“制售假冒伪劣商品，侵犯知识产权犯罪”立案监督两个专项行动，更是将衔接机制的探索向前推进了一大步。2004年3月最高人民检察院、全国“整规办”、公安部在总结经验的基础上，会签的《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》（高检会〔2004〕1号），意在解决“信息沟通不畅、案件移送不及时、协作配合不规范等问题”。2006年最高人民检察文章源于科技论文发表网：院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部、监察部联合下发了《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》，意在加强有效衔接，并明确规定由人民检察院和监察机关加强对案件移送情况进行监督[5]。（二）移送办理的流程1．行政机关成立专案组根据《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件规定》第5条的规定，食品安全行政执法机关在发现查处的食品安全行政违法案件涉嫌构成犯罪时，应当指定2名或2名以上对案件熟悉且擅长法律知识的行政执法人员组成专案组，由专案组核实案情后，提出移送涉嫌犯罪案件的书面报告，报本机关正职负责人或者主持工作的负责人审批。负责人应当在3日内作出批准或者不批准移送的决定。决定批准移送的，应当制作《涉嫌犯罪案件移送书》，连同案卷材料于24小时内移送同级公安机关。决定不批准移送的，应将不予批准的理由记录在案。2．公安机关进行立案审查公安机关对行政执法机关移送的涉嫌犯罪的食品安全案件，应当在移送书的回执上签字；其中，不属于本机关管辖的，应当在24小时内转送有管辖权的机关，并书面告知移送案件的行政执法机关。根据《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件规定》第8条的规定，公安机关应当自接受行政执法机关移送的涉嫌犯罪的食品安全案件之日起3日内，依照刑法、刑事诉讼法以及最高人民文章源于科技论文发表网：法院、最高人民检察院关于立案标准和公安部关于公安机关办理刑事案件程序的规定，对所移送的案件进行审查。认为有犯罪事实，需要追究刑事责任，依法决定立案的，应当书面通知移送案件的行政执法机关；认为没有犯罪事实，或者犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任，依法不予立案的，应当说明理由，并书面通知移送案件的行政执法机关，并相应退回案卷材料。3．两机关办理案件交接行政执法机关对公安机关决定立案的案件，应当自接到立案通知书之日起3日内将涉案物品以及与案件有关的其他材料移交公安机关，并办理交接手续。根据《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件规定》第6条的规定，行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件，应当附有下列材料：（1）涉嫌犯罪案件移送书；（2）涉嫌犯罪案件情况