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第十章具体行政行为•一、具体行政行为的三大要件•（一）成立要件•（二）有效要件（合法要件）•1、行为主体合法•（1）行为主体应具有行政主体资格；•（2）行为主体应按法定方式作出行为；•（3）作出行为的公务人员应有合法身份。•2、行为权限合法•（1）在三项管辖权范围内；•（2）未滥用职权。•3、行为内容合法•（1）有事实根据；•（2）适用法律正确；•（3）有裁量根据。•4、行为程序合法•5、行为形式合法•[案例45]蔡小某诉某派出所擅自办理户口迁入手续案。原告：蔡小某，12岁，某市某区东升中学学生。法定代理人：贾苛，原告之母。被告：某市公安局某区分局开鲁新村派出所。法定代表人：余某，派出所所长。第三人：蔡某，某公司退休工人。•1994年贾某与原告之父离婚后，原告与其父一起住在某市某区开鲁四村67号603室。户主为原告之父。1995年2月20日，原告之父死亡，第三人蔡某以原告住所的户口簿及迁移证等证件向被告开鲁新村派出所申请户口迁入登记。蔡某与原告系祖父与孙女关系。据规定：“在本市的祖父户口迁移到孙女处，只要理由正当，持有合法证明，手续完备，公安派出所应予当场受理。”根据此规定，开鲁新村派出所审查后认为第三人符合本规定的迁移条件，即当场为其办理了将其户口迁入开鲁四村67号603室的登记手续。同日，原告及其法定代理得知此事后即对此提出异议，被告告知原告及其法定代理人可以通过正常途径解决，但并末告知可以提起行政诉讼及诉讼期限。原告于1996年9月向人民法院提起行政诉讼。分析：本案中派出所的行为是否是合法的具体行政行为呢？可以通过行政行为的合法要件来逐一分析。首先派出所是法律授权的户口登记管理机关，在此案中具有行政主体资格，其进行户口管理登记的权限也是法律赋予的，因此具备权限要件；其次，内容上，其对第三人作出户口迁入登记这一决定是否符合法律规定需要斟酌。《本市市内户口迁移暂行办法》中规定“在本市的祖父户口迁移到孙女处，只要理由正当，持有合法证明，手续完备，公安派出所应予当场受理。”根据此规定，派出所对第三人的申请当场受理是合法的，但受理后应不应当为其办理迁移手续呢？这就需要进一步审查其是否“理由正当，持有合法证明。”本案中，第三人并末提供正当理由，派出所对此也并末加以审查。因此，可以说其作出这一具体行政行为前在事实认定上是不清楚的。此外，《中华人民共和国户口登记条例》第6条规定：“公民应当在经常居住的地方登记为常住人口，一个公民只能在一个地方登记为常住人口。”第三人本已有经常居住的即江浦路231弄32号，户口也本在此处，而且为该公房租凭人，其将户口迁入开鲁四村67号603室后，仍常住在江浦路原住所内，因此其迁移户口事实上是不符合法规规定的。因此，派出所为其办理户口迁入手续事实上不符合法律规定的。由于这两方面原因，该具体行政行为在内容上不合法。第三，在程序上，行政行为作出时的一系列程序并末违背法律，但其却忽略了对相对人诉权的告知，造成相对人超过起诉期限起诉的事实。•由此可认定，派出所的具体行政行为是违法行政行为，人民法院根据法律规定将其撤销是正确的。•（三）生效要件•1、告知之时•此处的告知不仅要求行政主体履行告诉义务，更关键的是要求相对人知悉、了解行为的内容。•2、附款规定之时•二、具体行政行为的错误•行政主体在具体行政行为中所作的意思表示与其真实意思表示有明显矛盾，即为错误。•具体行政行为的错误有以下几种：•1、误写和误算•2、表述不明，包括概念不明确、用语不当、前后不一致等。•3、机械故障•更正错误的机关是作出行为的原机关，更正错误的行为是第二次行为。三、具体行政行为的违法•1、明显轻微的违法•判断标准是：明显轻微的程序和形式违法；未损害相对人实体权益；同一行为的反复。•在我国目前一般认为以下属明显轻微违法：告知错误、行为应补充而未补充、行政机构以自己名义行为、行为未说明理由等。•2、一般违法•3、重大而明显的违法•判断标准：违法在客观和形式上非常明显，极易辨认，具有明显性和严重性两个特征。•此种违法可能出现在主体资格、权限、内容、程序和形式等各方面。•区分三种违法类型的意义：•明显轻微的违法可予补正，一般违法可予撤销，重大而明显的违法属无效行为。四、具体行政行为的失效•1、内容已实现•2、期限届满•3、无效与可撤销•目前我国主要在行政行为的无效与撤销上尚未明确区分，现有的主要来自国外理论。•（1）行政行为的无效：由于行为的极度荒谬，有重大而明显的违法情形，任何有正常理智的人都可知其为无效行为，因此对此行为不需要服从，这是根源于西方古老的“公民不服从”理论。•对于无效行为，相对人可不受其效力的约束，可在任何时候请求有权机关宣布无效，如有损失应获赔偿。•（2）行政行为被撤销。行为由于缺乏有效要件或不适当，相对人可请求撤销。•撤销与无效的区别在于：•无效行为相对人任何时候不需遵守，但撤销行为相对人在行为被撤销前仍需遵守；可撤销行为不一定被撤销，因为相对人在法定的复议或诉讼期限后仍不救济自身权利时，即不能要求撤销，除非被行为者或上级机关撤销。•行为被撤销后的法律结果：•自始失去效力。如由于行政主体过错导致被撤销，则应赔偿相对人信赖利益的损失；如由于相对人过错，则相对人的受益应予收回，其损失不予补偿。•4、行为被废止•行为本未违法，只是由于不适应新的需要而使其失去效力。•以下情况下会使行为被废止：•行为的法律依据被修改、废止或撤销；形势变化，行为继续存在会造成较大损失；行为已完成目标任务，没有继续存在的必要。•行为被废止的后果：•效力自被废止之日起失去，由于无违法情形，相对人的受益不被收回，相对人的利益损失也不能要求返回。当然，如果由于形势变更使相对人合法利益受较大伤害，可以要求给予适当补偿。•5、其他失效情形•义务的无法履行；•标的物的灭失；•相对人的死亡；•权利主体放弃权利；•相对人违法等。五、行政行为的效力内容•1、公定力•（1）概念：行为一经成立即被推定为合法，要求所以机关、组织与个人予以尊重的一种法律效力。•行政行为需要这种公定力，正如刑法需要无罪推定一样。如果缺乏此力，则任何人敢于挑战行政行为的效力与权威，行政将无法开展。•（2）分类：公定力有绝对与相对之分，持绝对说者认为所有行政行为皆具公定力，相对说者认为无效行政行为无公定力，即某些明显、严重违反法律的行为是无效行为，相对人不需对它表示尊重或服从。•[例42]某保龄球馆向球手承诺打满300分奖励3万元而被工商局认定为不正当竞争行为受到行政处罚。事后，球手甲根据处罚前获悉的承诺，在打满300分时要求该球馆履行承诺，但遭该球馆的拒绝，遂向法院提起了民事诉讼，法院经审理判决该球馆的承诺违法、无效，不予履行。《3万元巨奖为何不兑现》，载《生活周刊》（上海），1997年1月25日。•分析：•1、本案体现了行政行为公定力原理的运用。•2、首先，根据公定力原理，该案中行政处罚行为的存在，决定了该球馆所作承诺的违法性和无效，甲就不能要求、法院也不能判令该球馆履行该违法、无效的承诺，否则就是对行政行为的漠视。•3、本案说明行政行为公定力原理，支配着某些民事纠纷的处理，支配着民事法律责任的分担，具有重大的实践意义。行政行为的公定力不仅在行政法学，甚至在整个法学上都是一个重要的理论范畴，支持或支配着一系列重要的法律规则。2、确定力•（1）概念：生效行政行为对行政主体和相对人而言都有的不受任意改变的法律效力。•（2）分类：确定力可分为实质确定力与形式确定力。•前者针对行政主体，指的是行政主体不能随意更改行为，因为其有义务信守和兑现承诺，否则可能会伤害到相对人的信赖利益。•后者针对相对人，指相对人无法随意要求改变生效行为，否则行为内容难以得到及时的实现。•确定力同样是相对的，特殊情形下可放弃•[例43]原告：染某，浙江省某乡农民。被告：浙江省某乡人民政府原告梁某家居一间披屋，此屋1988年被规划为某村第2幢第4间。1989年10月，梁某经申请被告乡人民政府批准，拆披屋40平方米，建55平方米平房一间。周边位置为：东至林某屋界，南至道地，西与原告家父屋接墙，北至自家宅基地。1990年3月下旬，原告从被告处领到建房许可证后，即按所批准的周边位置和许可证的内容进行施工。但东面邻居林某却以原告梁某距其房一米左右挖土筑地基，会导致自己屋基下沉为由，进行阻止，为此双方发生纠纷。经乡政府多次调处末果。被告遂于1990年3月28日发（90）第19号文件，以原告建房不符合规划为由，收回并注销梁某的建房许可证。此后，梁仍继续筑浇地梁，乡政府接着于4月10日作出处罚决定：责令原告拆除自己浇好的地梁55平方米。梁某不服，向人民法院提起行政诉讼。一审人民法院审理后认为，某乡政府以自己所批准的梁某之建房不符合规划为由，而注销原告的建房许可证并无不当，原告继续筑浇地梁显属违法，乡政府作出拆除处罚正确，故判决维持。梁某不服一审判决，向二审法院提出上诉。二审法院审理中查实，梁某拆建房屋符合规划，乡政府认为其不符合规划没有事实根据。但地该案如何处理却有分岐；一种意见认为，行政机关有权改变自已所作出的具体行政行为，至于理由是否正当、充分，则不影响改变的决定的成立，相对人对改变后的决定应当遵守，若因改变行政行为而造成相对人损失的，其可以请求赔偿，但不能不执行。本案梁某无视乡政府改变后的决定，抢建地梁应属违法行为，乡政府的拆除处罚正确，因此应维持一审判决。另一种意见则认为：梁某拆建房屋经合法批准且符合规划，由于邻居有意见，乡政府即据此注销其建房许可证，理由不当，在此基础上再对其予以处罚更不当。行政机关虽有权改变自已的行政行为，但必须有正当充分的理由。本案乡政府的理由不正当，法院不能予以支持，故应撤销一审判决和乡政府的处罚决定，最后，二审法院根据第二种意见，作出了撤销一审判决和乡政府决定的终审判决。•分析：•1、本案涉及的理论问题主要是行政行为的确定力。根据确定力原理，行政机关不得随意改变自己作出的具体行政行为。行政机关要改变其作出的行政行为必须符合一定的条件，否则就会造成监用职权。•2、行政机关依法改变其作出的行政行为通常必须符合以下两个要求：第一，原具体行政行为确有错误（包括事实认定错误和适用法律错误），或者发生了导致原行为必须改变的新的法律事实。第二，改变原具体行政行为的程序必须合法。即改变原行为的机关必须是法律上规定的有权机关，且要依法定的程序进行改变。这是改变具体行政行为的主要限制条件，不符合第一个条件的改变，应认定为滥用职权，法院应确认此种改变无效。不符合第二个条件的改变，则应认定为越权或违反法定程序，法院亦应将其撤销或令其重新作出具体行政行为。•3、因改变具体行政行为而提起诉讼的行政案件，人民法院必须对改变理由进行审查。行政机关改变原具体行为行为实质上意味着作出新的具体行政行为。根据行政管理必须依法进行的原则，行政机关改变具体行政行为同样必须依法，即改变的理由必须合法。因此，人民法院审查此类案中的具体行政行为的合法性，实际上就是审查行政机关改变的理由是否合法。另外，改变后的具体行政行为是否比原行为更合理也是行政机关作出改变决定应考虑的一个重素。这也是人民法院判断行政机关是正确行使职权，还是滥用职权所应审理的一个问题，基于上述理由，审理因改变具体行政行为而提起诉讼的案件，人民法院必须对改变的理由进行审查。如果行政机关改变的理由不合法或明显不合理。那么就应撤销改变的具体行政行为，以及依此作出的其它行政行为。•4、本案某乡民政府在没有事实根据的情况下，因梁某的邻居有意见，便随意以“不符合规划”为理由，注销梁某的建房许可证，改变原已给梁某建房许可证的具体行政行为，显然理由不合法，与行政行为的确定力原理相违背，属于滥用职权的行政行为，这种改变应认为是无效的。而被告进而在此基础上对原告作出了拆除地梁的处罚，这更是违法的滥用职权，故应予以撤销。•王某诉某区公安分局户籍管理案。原告：王某，某市第二棉纺厂退休工人。被告：某市公安局某区分局宜川新村派出所。法定代表人：韩某，派出所所长。第三人：徐某，某市市建五公司水电安装处工人。•原