第六章 行政决策

第六章行政决策行政决策是现代行政管理的一个重要环节。自20世纪40年代以来，有关行政决策的研究越来越受到行政管理学家们的重视，形成了多种理论学派的行政决策学说。这些理论和学说分别以自己的理论假设作为理论前提，对行政决策做出了各具特色的解释。本章在学习行政决策的涵义、特点，行政决策理论与分析模型，行政决策过程、行政决策体制的基础上，探讨如何实现我国行政决策的科学化、民主化、法制化问题。管理就是决策——赫伯特·西蒙机械工业出版社，2007年版。没有科学的决策就不会取得成功——“大跃进”的启示我国人民在20世纪50年代后期响应党和政府的号召，以超乎寻常的热情和冲天干劲，投入到火热的经济建设之中，以期实现所谓的“大跃进”。然而，得到的结果却是整个国家经济的大破坏和大倒退。学习目标1.了解行政决策的涵义、特点及行政决策类型2.理解并掌握行政决策分析模型及行政决策程序3.理解并掌握行政决策体制4.如何实现我国行政决策的科学化、民主化、法制化？主要内容第一节行政决策概述第二节行政决策理论与分析模型第三节行政决策过程第四节行政决策体制第一节行政决策概述一、行政决策的涵义与特点二、行政决策的类型三、行政决策的地位和作用一、行政决策的涵义与特点1.涵义张康之：行政决策指国家行政组织依据既定政策和法律，就行政管理中需要解决的问题，设计并选择解决方案的活动。张国庆：行政决策指具有行政决策的组织和个人为了有效地实现行政目标从多种可能的行政方案中作出选择或决定的过程。2.特点（1）从决策的主体来看，只有掌握行政权力的行政组织和行政人员，才能成为行政决策的主体。行政组织之外的机关和社会团体，只有经过特定行政组织的授权，才能进行行政决策。（2）从行政决策的内容来看，行政决策是一种公共决策。行政决策内容广泛，国防政策、福利政策、财政税收政策、农业政策等都属于行政决策范畴。（3）从行政决策的约束范围来看，行政决策比其他的组织决策更具有权威性，行政决策一经公布，就具有普遍的约束力。（4）从行政决策的目的来看，任何行政决策都必须体现国家意志和公共利益。如何理解：公共行政决策与公共决策的关系？公共行政决策在公共行政和解决公共问题上起着重要作用。同样，公共决策也是解决公共问题的重要方式。因此，人们常常将“公共行政决策”和“公共决策”这两个概念混同使用。这是一种错误的看法。公共决策的主体既包括公共权力部门和占据合法职位的官员，也包括一般的社会组织、中介组织。公共行政决策的主体只是公共权力部门和占据合法职位的官员，不包括一般的社会中介组织。例如，村民委员会作为基层群众自治组织，它就村内的大事进行决策，是一种公共决策，但不是公共行政决策。二、行政决策的类型所谓决策类型，是指按照一定的标准对决策进行的分类。按不同的分类标准，可将行政决策分为不同的类型。1.经验决策与科学决策2.程序化决策与非程序化决策3.确定型决策、风险型决策和不确定型决策4.战略决策与战术决策5.单项决策与序贯决策1.经验决策与科学决策经验决策是相对于科学决策而言的，主要指决策者凭借经验制定决策的活动与过程，或者说凭经验进行决策。经验决策产生于蒙昧时代，它有一个产生与发展的过程。按照西蒙的观点，经验决策的发展经验了三个时期：第一时期，从经验决策产生到18世纪以前都属于这个时期。这一时期，人们主要是凭习惯和经验进行决策。第二时期，标准化操作规程时期。18世纪以后，随着工业革命的到来，社会的基本生产组织单位由家庭转向工厂。在这一历史条件下，先是在工厂里出现了标准化操作规程。这种标准的操作规程要求决策者必须按程序办事。第三时期，决策组织专门化时期。19世纪与20世纪之交，科学管理创始人泰勒在他的科学管理著作中，第一次提出把计划职能与执行职能分开，设立专门的计划部门，按照科学规律制定计划，进行决策。这一决策方式很快在企业和政府中得到实践，政府组织中成立了各种专门的计划、决策机构。这种决策方式的出现，是科学决策产生的前提。现代科学决策产生于第二次世界大战时期。相对于经验决策而言，科学决策的核心内容是把科学技术及其方法运用于决策分析，出现了决策分析方法数学化、模型化和分析手段计算机化趋势。2.程序化决策与非程序化决策程序化决策是指决策所要解决的问题是重复出现的那类决策，又称之为常规决策或重复性决策。由于这类问题出现多次，我们可以制定出一套例行程序作为解决办法。每当这类问题出现时，我们就依照这套例行程序来解决它。例如，行政管理中，有一个什么时间上下班和如何办公的问题，这一类问题，采取程序化决策方法，制定具体的上下班时间和办公制度。非程序化决策，是指决策所解决的问题不能重复出现的那类决策，又称之为非常规性决策或非重复性决策。对于此类问题，没有以往的经验教训作参考，没有一套例行性的决策程序，因而是一种探索性、非程序性决策。对于政府来说，更多的时候，如何处理非程序性决策最能体现行政领导和政府能力的。3.确定型决策、风险型决策和不确定型决策确定型决策是指这样一种决策：其所要解决的问题只受一种客观状态的影响，对于此类问题的结局，可以提出各种具有确定结果的方案。例如，某单位要通过政府采购方式购买一批办公用品，如有A、B两个公司竞标，在品种、质量相同的情况下，为使费用最少，决策者自然会选择价格便宜的公司。风险型决策是指这样一种决策：其所要解决的问题受多种客观状态的影响，不论采用何种解决问题的方案，都会承担一定的风险。例如，投资性决策一般都属于此类决策。风险型决策应具备下列五个条件：风险型决策应具备下列五个条件：（1）存在着决策人所企图达到的一个明确目标。（2）存在着决策人可以选择的两个以上方案。（3）存在着不以决策人的主观意志为转移的两种以上的客观状态。（4）各种客观状态下损益值是决策者可以把握的。如投资决策中不同方案在某一状态出现的预期收益值是可以测算的。（5）未来将出现哪种客观状态，决策人不能肯定，但其出现的概率，决策人大致地可以预先估计出来。不确定型决策与风险型决策相比，所不同的是缺少条件（5），即存在两种以上的客观状态，但其出现的概率无法加以预测。所以，对于此类问题决策者不但无法把握确定的结果，而且连决策风险的大小也难以把握。4.战略决策与战术决策战略决策是指那些具有指导意义的、带方向性的、与整个国家或社会的发展远景有关的重大决策。如关于建设社会主义市场经济体制的决策、国有企业改革的重大决策、建设社会主义新农村的重大决策都可以视为重大的战略决策。战术决策是指为解决某一具体问题或在具体管理过程中所做出的决策。如某乡政府做出的政府办公室某个人员调动的决定、某县政府关于春耕生产事项具体安排的决定等都属于战术决策。5.单项决策与序贯决策单项决策又称静态决策、一次性决策，是有关解决某个时期重大问题、提出总任务的决策，或者是解决某个时间状态存在问题的决策的总和。前者如我国政府关于西部大开发决策，后者如国务院任命驻外使馆工作人员的决策。序贯决策即动态决策，它与单项决策不同，要求做出一系列相互关联的决策。如我国高等教育改革的决策，就包括招生分配制度改革决策、教育成本分摊制度改革的决策、高等学校内部管理制度改革的决策等。序贯决策具有两个特点：第一，它做出的决策不只一个，而是一串决策，所以又称“一揽子决策”；第二，这一串决策不是彼此无关，而是前一项决策直接影响后一项决策。三、行政决策的地位和作用行政管理学家对行政决策及其重要性的认识经历了一个历史过程。在早期的行政学理论中，行政决策问题并没有引起足够的重视。只是到了20世纪30年代，行政决策才开始引起学者的关注。如古立克在《组织理论》一书中，提出决策是行政的重要功能之一。巴纳德在《行政领导的功能》一书中强调决策对行政领导的重要性。而西蒙一系列有关行政决策著作的出版，使人们充分认识到行政决策在行政管理中的重要地位。1.行政决策贯穿于行政管理过程的各个环节。对于行政管理者来说，特别是对于政府组织中的行政领导来说，不可能事无巨细地样样去管，而只能抓大事。从管理过程来看，抓决策就是抓大事。现代管理学把管理的主要职能概括为：计划、组织、控制，而决策贯穿于各项职能之中。确定目标、抉择方案、制定计划属于决策；设置机构、配备干部、分配权限属于决策；对工作的检查、监督、控制也需要决策。所以，正如西蒙所言：管理即决策。2.行政决策具有优化行政管理目标、节约行政成本、提高行政管理效益的重要功能。确立行政目标是行政决策的一项重要任务。行政决策就是在不同的行政目标中，进行择优，找出最令人满意的方案。3.行政决策正确与否，关系到行政管理的成败，关系到国家、社会以及各项事业的兴衰。历史的经验告诉我们，政府重大决策正确与否事关国家的兴亡、人民的命运。如十一届三中全会做出了把党和国家的工作重心转移到经济建设上来的重大决策。最近中央召开新疆工作会议，推进新疆跨越式发展，设立喀什特区等，关系到新疆乃至全国的发展。第二节行政决策理论与分析模型一、行政决策理论二、行政决策分析模型一、行政决策理论（一）公共行政决策理论初始时期（二）公共行政决策理论的繁荣时期（三）公共行政决策理论的新发展（一）公共行政决策理论初始时期这个时期从19世纪末到20世纪40年代。这一时期“行政效率”是行政学者们关注的主题。威尔逊和古德诺在主张政治与行政分离的基础上，从政治与行政协调的角度来论述如何提高行政效率。韦伯从官僚组织的角度进行研究如何提高行政效率。古立克意识到要从决策角度来研究如何提高行政效率。与威尔逊一样，古立克认为行政科学的目的在于提高公共部门的工作效率，他主张决策与管理相结合以确保公共服务效益和效率的提高。虽然古立克没有解释决策具体意义是什么，但是决策这个概念第一次出现在行政学之中，为决策理论以后的发展奠定了基础。1938年，巴纳德提出组织决策理论，认为组织理论不是要研究组织成员的操作活动，而是要研究决策活动的过程，组织决策分为个人决策和组织决策。早期的行政学者以如何提高行政效率为逻辑起点，行政理论的发展和行政实践的深入促使行政决策理论出现。（二）公共行政决策理论的繁荣时期这个时期从20世纪40年代初到60年代。赫伯特·西蒙的有限理性决策理论和查尔斯·林德布罗姆的渐进决策理论是该时期决策理论的主要代表。西蒙：1944年《决策与行政组织》和1947年《行政行为-行政组织中决策过程的研究》——有限理性决策理论。林德布罗姆：1953年《政治经济及福利-计划构成与政治经济系统的基本社会过程》——首次提出渐进决策理论。这两种行政决策理论的提出，标志着行政决策理论成为公共行政学研究的重要领域之一，也标志着行政决策理论的发展进入繁荣时期。（三）公共行政决策理论的新发展这个时期从20世纪70年代到现在。这个时期公共行政决策理论主要是公共选择理论。公共选择的过程本质上就是行政决策的过程，只不过是将政治过程模拟成市场过程而已。二、行政决策分析模型理性决策模型有限理性决策模型渐进决策模型系统决策模型混合扫描决策模型（一）理性决策模型（又称科学决策模型）（rationaldecision-makingmodel）思想渊源：古典经济学理论代表人物：杰里米.边沁、泰勒主要观点：人类行为决策有一个绝对标准，即人们在决策时所遵循的最大化原则，这就是谋求最大利益，在经济领域追求最大利润；在抉择方案时进行最优选择，即从全部方案中选择最优方案。理性抉择的步骤：发现问题——提出目标——设计方案——预测后果——分析比较——选择最优方案。在上述六个步骤中，决策者始终是理性的，每一步活动都是理性的活动，整个决策过程都是理性化的。在决策过程中，寻找方案的最优解。从理想角度而言，这一模型的确是一个非常科学化的模型。但决策活动受多种因素制约，很难严格遵循这一模型。（二）有限理性决策模型（limitedrationaldecision-makingmodel）代表人物：西蒙主要观点：提出著名的满