樊杰：中国的主体功能区规划

樊杰：中国的主体功能区规划嘉宾：樊杰中国科学院地理科学与资源研究所研究员策划：李存富中国科学院网站总编辑主持人：徐建辉科学时报社资深编辑主持人：首先欢迎国家发改委“主体功能区规划方案研制”课题组负责人、中国科学院地理科学与资源研究所樊杰研究员到中国科学院网站来接受我们的采访。今年7月26日，国务院发布了一个文件，内容是在全国开展主体功能区规划的编制工作，请您给我们介绍一下什么是主体功能区规划，它的功能体现在什么地方，跟以往的规划有什么不同？樊杰：主体功能区域规划，是建国以来第一次由国务院作为重要政府工作部署的、在全国范围开展的综合性的空间规划工作。过去也有过类似的空间规划工作，但往往都是先编制规划，再经过有关主管部门的审批。国务院在此次主体功能区域规划之始，就对规划原则、规划目标、规划的重点任务以及规划的操作程序，进行统一部署，从国家级、省级分层推进、全面开展。在一国范围内，各个区域由于自身发展条件的差异，在全国空间开发、国土资源利用、社会经济发展中所发挥的作用是不同的，一般把每个区域所发挥的作用称为它的功能。比如我国东部地区，除了具有支撑中国社会经济发展，引领中国改革开放的功能，还具有生态和环境意义的功能。再比如我国西部位于大江大河的上游地区，具有为生态环境保育、下游地区以及全国的可持续发展提供重要生态屏障的功能，同时这些地区也需要发展特色农业经济，从而也有经济功能。总而言之，任何一个区域，既承担着社会经济发展领域的功能，又承担着资源合理开发、生态保护领域的功能。所以，每个区域的功能是多样的、综合的。在进行空间规划的过程中，科学认识、合理培育、充分发挥各个区域的综合功能，是开展任何一个空间规划的重要出发点。当前，我国发展的主导目标，仍然是加快城市化和工业化持续、健康、协调的发展，而在大规模工业化和城市化的进程中，出现了一系列空间开发无序的问题。空间开发无序的问题突出表现在两个方面：一方面是城市化的盲目性；另一方面是区域开发的无序性。城市化的盲目性，其核心症结就在于，人们忽略了每一个城市自身发展条件的约束和发展的规律，盲目地追求把城市做大。一些城市可能不具备做大的条件或者不具备按照这么高速度做大的条件，却人为地把城市做大，势必会造成形式上的城市规模在扩大，而实质上并没有实现城市的发展。人口从身份上变成了城市人口，土地从形式上划成了城市用地，但新增城市人口并没有实现在就业上有保障地转换，并没有真正享受到城市生活的质量和城市发展的效益。另一方面是关于区域开发的无序性。区域开发的无序在发达地区和欠发达地区有着不同的表现形式。在欠发达地区，突出表现为盲目开发不应该开发的区域。这种开发势必是以牺牲昂贵的资源和环境代价为前提的。空间开发的无序是中国社会经济发展所面临的一个核心问题。因此，解决快速工业化和城市化过程中空间开发无序的问题，是当前进行空间规划以及制定区域发展战略的一个核心目标。围绕着这样的目标，我们要评价在960万平方公里的国土面积上，哪些区域应该是成为未来进行工业化和城市化的重点区域？哪些区域不适于集中人口和经济、成为我国工业化和城市化的区域？基于这样的思想，提出了主体功能的概念，即在中国未来大规模城市化和工业化中，每个区域应该扮演的主要角色。根据是否成为重点承载工业化和城市化的地区，将我国国土空间划分为两大类区域。一类区域的主要功能就是要承载大规模的工业化和城市化活动，我们称之为开发类地区。另一类就是不适宜在未来进行工业化和城市化的地区，我们就称之为保护类地区。这两大类区域又可以细分。其中，开发类区域可以分为两种区域，一种区域的工业化和城市化已经发展到一定的阶段，经济水平高，城市群发育程度高，未来应当通过转变增长模式，把提高增长质量作为发展的核心目标，我们把这种开发类区域称为优化开发区域。另一种区域是未来人口集聚、推进工业化的重点地区，目前发展水平还没有达到像沿海几大比较成熟的城市群区域那样的发展程度，但具有一定的国土空间开发基础，具有进一步集聚人口和发展工业的条件，称之为重点开发区域。与此相对应，保护类区域也分为两种类型。一种是具有全国意义的重要生态功能，或者是生态脆弱程度比较强的区域，这些区域不能进行大规模人口集聚和工业化，我们称之为限制开发区域。还有一种区域是禁止开发区域。在“十一五”规划纲要和国务院发布的文件里，明确指出禁止开发区域就是国家依法设立的各类保护区，包括自然保护区、世界文化遗产和自然遗产、地质公园和风景名胜区等等，这些区域都是禁止开发区，不允许进行工业化和城市化活动。未来在全国范围内就是要按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区进行空间的整体部署和组织。主持人：这几类开发区现在在地理分布上有什么特点？樊杰：主体功能区的空间分布和我国自然生态系统、现有的社会经济发展水平的空间格局应该是相适应的。开展主体功能区规划工作，首先，就是对我国960万平方公里的陆地国土空间，从资源环境承载能力、现有开发强度、未来发展潜力三大类指标进行评价。在评价的基础上，结合国土空间整体开发的战略部署等，选择优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发区域。主持人：这个规划是根据党中央提出来的转变经济增长方式，从宏观的角度来进行调整、转变的吗？樊杰：对，更准确地说它是贯彻科学发展观的一个重要的举措。过去的发展模式存在着的一个重大偏差，就是发展观问题。什么是发展，我们所需要的发展具有怎样的前景和目标，一直没有一个科学的答案。所以，长期以来，几乎全国各个地区都把追求GDP的增长，追求经济的发展作为政府的主要任务，作为区域发展的核心目标，在很多区域甚至作为唯一的目标。其实，在我国960万平方公里的土地上，自然生态、自然地理环境、在全球的战略区位等软环境特征，都使得许多区域可能不具备走工业化、城市化的道路的条件。中央提出“科学发展观”的新的发展理念，要求一要以人为本，二要尊重自然，走全面、协调、可持续发展的道路。主体功能区规划，之所以说它贯彻了科学发展观的思想，主要体现在“以人为本”和“尊重自然”两个重要的方面。“以人为本”在主体功能区规划中的体现，主要是改变了过去各个地区都把追求GDP，追求经济发展作为脱贫致富、实现现代化的唯一途径的发展模式。主体功能区规划提出不同地区有不同的发展模式，各个地区都要发挥自身的优势。一些区域以生态环境保护作为最主要的战略选择，另外一些地区，可以作为优化和重点开发的区域，在支撑整体国民经济实力的提升中作出更大的贡献。对那些限制和禁止开发的区域，主要是目前的一些欠发达的地区，通过一系列相关的政策和措施，提高当地人民的生活水平和生活质量。主要的政策措施有，第一、国家通过财政转移支付的方式来改善当地老百姓的生存和发展条件、提高生活水平。第二、在这些地区，选择与主体功能建设相适宜的经济发展道路，比如说在限制开发区域发展生态经济和绿色农业。限制“开发”不是限制“发展”，限制开发只是限制大规模的工业化和城市化活动，适宜的发展是被允许的。在产业政策上，要优先支持和重点扶持限制开发区域适宜的发展活动，鼓励和支持它走具有特色的、生态型的、环境友好型的经济发展道路，促进它合理的资源开发利用行为和社会经济发展活动。第三、强调人口要进行适当的转移，在全国范围内，人口应在空间上实现合理的配置。对那些不适宜人类大规模集聚的区域，通过人口不断地迁出，减少当地人口的压力，缓解当地资源环境紧缺状况以及生态脆弱性问题，使得整个社会经济系统达到一个基本均衡。在西方，越是发达的国家，区域之间的经济发展水平差距越小，其中主要的原因之一就是人口在空间上进行了合理的流动。通过以上三个主要途径，使得欠发达地区的老百姓和生活在优化开发区、重点开发区的老百姓享受的基本公共服务水平、甚至生活水平达到大体的均衡。只有这样的方式，才有可能使欠发达地区的老百姓真正享受到发展的实惠，真正享受到改革开放的成果。主体功能区规划落实科学发展观的另一个体现就是“尊重自然”。我们认为，自然生态系统、资源环境系统是影响区域发展格局的重要因素、是长效因素。只有“人地和谐”了，整个地球表层的社会经济系统的分布格局才能达到相对稳定的状态。这次主体功能区规划把资源环境对于空间开发和布局的约束作为一个关键因素给予考虑，在进行国土空间主体功能的评价及其主体功能区划分时，选择了十项指标。十项指标中，有六项都是资源环境类的指标，包括两项资源类的指标——即可利用水资源和可利用土地资源的情况，包括两个生态类的指标——就是生态脆弱性指标和生态重要性指标，还有环境容量和自然灾害两个指标。这些指标可以科学地界定不适宜人类进行大规模生产活动甚至生活活动的区域，这样尽可能地从规划层面上就明确予以限制开发、重点保护，通过配套政策措施的实施，实现这些区域未来的生态保护，使环境保护和改善，生态系统的建设和修复得到真正意义上的持续。所以，我个人理解，从“以人为本”、“尊重自然”这两个方面，主体功能区规划充分贯彻了科学发展观。主持人：再请你介绍一下从全国层面几个区域的主体功能大概是怎么划分的。樊杰：具体的划分还不好说，因为最终方案没有编制出来。中国的基本格局是清晰的。按照“十一五”规划中对四类主体功能区的定义，很容易判断哪些区域大概属于什么类型的主体功能区。比如说优化开发区应该是目前城市化和工业化水平已经比较高，有大规模的城市群集聚，能够引领中国未来参与世界经济竞争的区域。显然这种区域在我们国家主要分布在沿海地区，至于是沿海地区的哪几个区域和具体的范围，还在进一步研究之中。但我相信，诸如长三角，珠三角，包括北京、天津所在的区域，都应该是优化开发区域之列。重点开发区是已经具有一定的城市化基础，城市群发育程度虽然不高，但是已经出现了相对密集的城市群，未来又具有承载大规模人口及其推进工业化的资源环境承载能力和发展潜力，在国家整体开发中具有重要的战略区位。已有的开发基础是确定重点开发区的重要条件，这样的区域和目前已经形成的一些城市密集区具有很好的相关性，包括中原城市群、关中城市和产业带、成渝都市圈、武汉城市群等。限制开发区强调生态保护功能，其生态系统在全国具有重要意义，对于维护整个大的生态系统平衡具有战略意义，比如说大的森林系统、大的草地系统、大的荒漠系统以及对生物多样性保护具有重要价值的生态系统，这些系统是未来限制开发区的一种类型，它们的生态系统重要性突出。还有生态系统很脆弱的地区，这种脆弱不加以保护，就会危及中华民族可持续发展，比如说水土流失的重点区域、沙漠化的重点区域、石漠化的重点区域以及盐渍化的区域，这些区域也是未来限制开发区的候选区域。因此，我国重要的草原、重要的森林系统分布的区域，水土流失严重和荒漠化问题严重的区域，肯定是未来限制开发区的主要对象区域。禁止开发区是国家法律所规定的自然保护区、文化自然遗产地区和国家风景文化区。江河源头如果是国家级的自然保护区，如三江源，就被确定为禁止开发区。如果没有被列为国家级的自然保护区，这类区域就属于限制开发区，比如说珠三角和香港地区水源保护地即东江的源头，这个区域并没有被纳入国家级的自然保护区范围，那么南岭就有可能成为我们的限制开发区。主持人：从国家的层面上分出了四个功能区，但在省一级开展这个工作时，在主体功能区之中，又有一些它的特殊性，比如说在沿海地区，也有一些风景保护或者是一些流域的源头，这样就会跟大的区域有一些不同的功能，所以规划人员就提出了反规划的思考，您对此如何理解？樊杰：反规划这个概念不是这次主体功能区规划提出来的，有专著对于反规划进行系统的理论和方法层面的阐述，坦白地说我也没有阅读过这个原著。但在工作过程中，我和同事们进行交流，了解了一些反规划的基本思路和核心理念。我觉得其最有价值的地方在于，中国过去把规划视为促进发展、进行开发的一个手段，就是刚才讲的所有地区都要开发，所有地方都要发展，所有城市都要把规模做大。过去的规划中心议题就是为发展找地盘，找合适的位置，找合适的布局方向，把面向开发作为规划的主导的甚至唯一目标。“反规划”理念提出在政府宏观调控的过程中，不仅仅要通过各种政策和规划手段促进和激励发展，而且要通过限制约束类政策和规划手段实