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-1-行政许可法基本知识《中华人民共和国行政许可法》(以下简称《行政许可法》)已于2003年8月27日经十届全国人大常委会第四次会议通过，将于2004年7月1日起施行。这是我国社会主义民主法制建设的一件大事。《行政许可法》是继《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》之后又一部规范政府共同行为的重要法律，学习好、实施好这部法律是各级行政机关的一项重要责任。一、《行政许可法》的立法背景(一)什么是行政许可行政许可，是一项重要的行政权力。它涉及政府与市场，政府与社会，行政权力与公民、法人或者其他组织的权利的关系，涉及行政权力的配置及运作方式等诸多问题。《行政许可法》将“行政许可”界定为：行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。据此，行政许可具有以下四个方面的特征：一是，行政许可是行政机关管理性的行政行为。行政机关确认民事财产权利(比如房地产登记)和确认民事关系(比如婚姻登记)的行为，不具有行政管理的性质，不属于行政许可。二是，行政许可是对社会实施的外部管理行为。行政机关对内部的管理行为，如对其他行政机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批，不属于行政许可。三是，行政许可是根据公民、法人或者其他组织提出的申请产生的行政行为。无申请即无许可。-2-四是，行政许可是准予相对人从事特定活动的行为。取得行政许可，表明申请人符合法定条件，可以依法从事有关活动。(二)为什么要制定《行政许可法》制定《行政许可法》，是全面推进依法行政，实现政府行为法律化、规范化、理性化的必然要求，具体来讲，主要有三个方面的理由：第一，制定《行政许可法》，是规范设定、实施行政许可行为的需要。行政许可作为一项重要的行政权力，是政府管理社会政治、经济、文化等各方面事务的一种事前控制手段，在我国行政管理中被广泛运用，对于保障、促进经济和社会发展发挥了重要作用。但是，由于缺少法律约束，实践中存在不少问题，有些已经成为生产力发展的体制性障碍，主要表现在六个方面：（17页）一是，行政许可范围不清，行政许可事项过多。在某些领域，一讲行政管理，就要审批。二是，行政许可的设定权不明确。设定行政许可的随意性很大，甚至县、市政府也用文件形式设定行政许可。一些地方和部门还利用行政许可搞地区封锁、行业垄断，妨碍统一市场的形成和公平竞争。三是，行政许可环节多、周期长、手续繁琐，缺少必要的程序规范，群众办事很难。四是，重许可、轻监管或者只许可、不监管的现象比较普遍，市场进入很难，一旦进入后却又缺乏监管。其结果是，实施行政许可后该管的事仍然没有管住、管好。五是，利用行政许可乱收费、将行政许可作为权力“寻租”的手段。从一定意义上说，不规范的行政许可已经成为一个腐败源。-3-六是，行政机关实施行政许可，往往只有权力、没有责任，缺乏公开、有效的监督制约机制。这些问题的存在，严重影响了政府职能转变，影响了社会主义市场经济的健康发展，在某些方面引起了人民群众的不满。因此，迫切需要对行政许可行为依法进行规范。第二，制定《行政许可法》，是深化行政审批制度改革的需要。针对行政许可实践中存在的问题，从1998年开始，按照党中央、国务院的部署，各省、自治区、直辖市对行政审批制度改革进行了积极探索，取消了一批行政审批项目，积累了一定的经验。国务院于2001年9月成立了行政审批制度改革工作领导小组，积极、稳妥地推进行政审批制度改革，于2002年10月和2003年2月分两批、共取消了1195项行政审批事项，对82项行政审批事项改变了管理方式，取得了显著成效。但是，要想从根本上解决行政许可中存在的问题，仅靠减少审批项目是远远不够的，必须以法律的形式，确立行政审批制度改革的原则和目标，强化对行政许可行为的监督措施和责任机制，排除改革的障碍，建立适应社会主义市场经济体制的行政许可制度。第三，制定《行政许可法》，是适应加入世贸组织新形势的需要。我国已经成为世界贸易组织的成员，遵守规则、履行承诺是应尽的义务。按照世贸组织协定的要求和我国对外承诺，行政许可应当以透明和规范的方式实施，行政许可的条件和程序对贸易的限制不能超过必要的限度，中国工作组报告书对服务贸易的行政许可程序还提出了9条明确要求。这在客观上对《行政许可法》的出台也提出了迫切要求。(三)《行政许可法》的制定过程-4-《行政许可法》从研究起草到正式颁布整整用了7年多的时间。全国人大常委会法工委从1996年就进行调研、起草工作，形成了《行政许可法(征求意见稿)》。1998年，九届全国人大常委会将《行政许可法》列入立法规划，确定由国务院提出法律草案。2000年初国务院法制办以全国人大常委会法工委草拟的征求意见稿为基础，认真研究各地行政审批制度改革的情况和做法，就起草这部法律涉及的主要问题，广泛征求了各省、自治区、直辖市人民政府、国务院各部门和有关专家学者的意见；召开了两次国际研讨会，研究了美国、德国、日本等国的行政许可制度。在此基础上，起草了《行政许可法(初稿)》，于2001年7月印发国务院各部门，各省、自治区、直辖市人民政府和专家学者征求意见；并多次召开座谈会、论证会，对一些主要问题进行了深入的研究论证。根据各方面意见，我们对初稿反复研究、修改，形成了《行政许可法(草案)》，于2001年9月21日，提请国务院第44次常务会议进行了审议。根据会议的意见，我们对草案作了修改，再次印发国务院各部门、省级人民政府、较大的市人民政府和有关专家学者征求意见；并召开专家论证会，邀请13名国内外知名专家对《行政许可法》涉及的主要问题再次进行论证。2002年5月17日，国务院行政审批制度改革工作领导小组第四次全体会议对修改后的草案进行了讨论修改。2002年6月19日，国务院第60次常务会议第二次审议原则通过了《行政许可法(草案)》，由国务院提请九届全国人大常委会审议。经过九届全国人大常委会、十届全国人大常委会4次审议，于今年8月27日通过、由胡锦涛主席签署公布，自2004年7月1日起施行。二、行政许可的原则-5-总结实践经验，借鉴国外好的做法，《行政许可法》遵循合法与合理、效能与便民、监督与责任原则的总体思路，把制度创新摆在突出位置，确立了行政许可必须遵循的六项原则，即合法原则，公开、公平、公正原则，便民原则，救济原则，信赖保护原则以及监督原则。（26页）第一，合法原则。就是设定和实施行政许可，都必须严格依照法定的权限、范围、条件和程序进行。第二，公开、公平、公正原则。就是有关行政许可的规定必须公布，未经公布的，不得作为实施行政许可的依据；行政许可的实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，应当公开；对符合法定条件、标准的申请人，要一视同仁，不得歧视。第三，便民原则。就是行政机关在实施行政许可过程中，应当减少环节、降低成本，提高办事效率，提供优质服务。第四，救济原则。就是公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。第五，信赖保护原则。就是公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可，除非行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化，为了公共利益的需要，确需依法变更或者撤回已经生效的行政许可。但是，由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。-6-第六，监督原则。就是县级以上人民政府必须建立健全对行政机关实施行政许可的监督制度，上级行政机关应当加强对下级行政机关实施行政许可的监督检查，及时纠正行政许可实施中的违法行为。同时，行政机关也要对公民、法人或者其他组织从事行政许可事项的活动实施有效监督，发现违法行为应当依法查处。《行政许可法》根据上述原则，确立了一系列重要制度，从行政许可的设定、实施以及监督与责任等环节对行政许可进行了全面规范。三、《行政许可法》确立的主要制度(一)行政许可的设定制度行政许可的设定，是指有关国家机关依照法定权限、范围创设行政许可的行为。它属于立法行为的范畴。行政许可的设定问题，是《行政许可法》制定过程中争议最多的问题之一。这个问题的实质，是哪一级国家机关有权通过什么形式设定行政许可，哪些事项可以设定行政许可，哪些事项不能设定行政许可。经反复研究论证，针对行政许可实践中存在的行政许可范围不清、设定权限不明确的问题，《行政许可法》明确规定了行政许可的设定范围和设定权限。-7-1、行政许可的设定范围明确行政许可的设定范围，是《行政许可法》需要解决的重要问题之一。所谓行政许可的设定范围，就是根据设定行政许可应当遵循的价值取向，确定在立法上什么事项可以设定行政许可，什么事项不能设定行政许可。解决这个问题，必须妥善处理政府管理与公民、法人或者其他组织自主决定的关系，政府管理与市场竞争机制的关系，政府管理与社会自律的关系，行政许可方式与其他行政管理方式的关系等。因此，《行政许可法》按照设定行政许可应当遵循经济和社会发展规律，有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性，维护公共利益和社会秩序，促进经济、社会和生态环境协调发展的基本要求，对设定行政许可的范围作了两个方面的规定。第一，可以设定行政许可的事项范围。根据行政许可事项的性质、功能和适用程序，《行政许可法》规定以下六类事项可以设定行政许可：一是，直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项。比如，有关集会游行示威、爆炸物品生产运输经营等直接关系国家安全、公共安全的活动；银行、保险、证券等基于高度社会信用的行业的市场准入和法定经营活动；利用财政资金或者由政府担保的外国政府、国际组织贷款的投资项目和涉及产业布局、需要实施宏观调控的投资项目；药品、食品等直接关系人身健康、生命财产安全的产品、物品的生产、经营等活动。这类许可事项的特征是：对从事这类活动法律并不禁止，但必须符合法定条件；一般没有数量限制；设定许可的目的主要是防范危险和保障安全；这类许可与被许可人的自身条件有关，一般不能转让。-8-二是，有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项。比如，国有土地使用权的出让、无线电频谱的分配等。这类许可事项的特征是：一般都有数量限制；申请人取得许可应当依法支付一定的费用；这类许可可以依法转让。三是，提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具有特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项。比如，律师、会计师、医师、建筑施工企业、医院等职业、行业的资质、资格。这类许可事项的特征是：从事这类职业往往需要具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能；一般要通过考试、考核并根据考试、考核结果由行政机关决定是否给予认可；一般没有数量限制；这类许可与申请人的身份密切联系，不能转让。四是，直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项。比如，电梯安装的检测、消防验收，出入境卫生检疫，防洪工程设施验收等。这类许可事项的特征是：需要事先公布技术标准、技术规范，然后通过检验、检测、检疫等方式审定有关设备、设施、产品、物品是否符合技术标准、技术规范；一般没有数量限制；这类许可与许可事项的自身条件有关，不能转让。五是，企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项。这类许可事项的特征是：未经登记就没有从事某种活动的主体资格；一般没有数量限制；这类许可不能转让。六是，法律、行政法规规定的其他事项。也就是说，法律、行政法规可以对上述五类事项以外的其他事项设定行政许可。-9-第二，可以不设定行政许可的事项范围。《行政许可法》规定，在可以设定许可的事项中通过下列方式能够予以解决的，可以不设行政许可：一是，公民、法人或者其他组织能够自主决定的。只要是作为社会成员的公民、法人或者其他组织能够自主决定的事