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煤炭产业发展政策是国家为实现经济发展目标和资源有效配置而制定的规划、干预和引导煤炭产业科学、健康、可持续发展的总体经济政策。煤炭是我国的主体能源，是国民经济发展的基础产业，中国煤炭能否满足经济增长和社会进步的需要，能否走出一条具有中国特色的煤炭产业可持续发展之路，在相当程度上取决于国家的煤炭产业政策。我国至今还没有一部完整的煤炭产业政策，这对我国全面建设小康社会、走新型工业化道路和煤炭工业自身发展是极为不利的。所以，对煤炭产业发展政策的研究与制定，具有非常重要的现实意义。1、煤炭产业在我国国民经济中的地位煤炭是我国的主体能源，煤炭产业在国民经济发展中起到举足轻重的作用。我国煤炭资源相对丰富，在探明的能源资源总量构成中，煤炭占87.4%，石油占2.8%，天然气占0.3%，水能占9.5%。（1）能源生产和消费结构我国是世界上最大的煤炭生产和消费国，煤炭产量超过了世界总产量的1/3。新中国成立以来，煤炭在一次能源生产结构中一直占70%以上，在消费结构中占65%以上。进入21世纪，我国煤炭消费需求大幅度增长，煤炭产量以年均近2亿吨的速度增长。我国以煤炭为主体能源消费构成形式，在今后相当长的时期内，不会有大的改变，据预测到2050年煤炭在我国一次能源消费中所占比例仍将超过50%。（2）能源成本在美国，煤炭、天然气、石油单位热效价格比为1：4：5；而国内为1：2：4。与石油、天然气、核能、水电等能源相比，煤炭的勘探开发、基本建设和运输等成本都比较低。尤其是在目前世界石油价格居高不下的情况下，煤炭的成本优势更加明显。（3）能源安全我国石油资源储量不足，自1993年成为石油进口国以来，进口量逐年大幅度上升。受制于国际形势、石油供应国的政治立场和海上石油运输线路过长等因素，随着我国石油进口量的增加和国际油价的上涨，过分依赖进口石油，不仅会加重我国经济负担，而且还影响到我国的能源供应安全，2010年石油进口依赖度达到50%。（4）可替代能源我国可替代煤炭的能源资源品种虽多，但在短期内对能源构成不会产生很大影响。当前，虽然我国可再生能源、核能、氢能的开发利用有了很大的发展，但仍存在许多制约因素，在相当长的时期内还会大大低于煤炭和石油在能源总量中的比重；虽然核能、氢能和可以再生的新能源的进一步开发与利用，最终会取代化石能源的主体地位，但据专家们初步估计，实现这一转变至少需百年以上时间。（5）煤炭的洁净利用煤炭是完全可以洁净利用的能源。近年来，洁净煤技术得到了长足的发展，已能够有效地控制煤炭燃烧过程中产生的二氧化硫和烟尘等，使排放物达到国家环保要求。此外，煤炭深加工技术也已得到应用，我国已具备建设万吨级规模的间接液化生产装置的技术储备，在关键技术、催化剂研发方面已拥有自主知识产权。从以上几个方面来看，煤炭工业在我国国民经济中的基础地位，将是长期的和稳固的，决定了解决中国能源问题只能坚持以煤为主。2、我国煤炭产业存在的问题我国煤炭产业虽然取得了很大的成就，但也存在着很多深层次的矛盾和问题，严重阻碍着我国煤炭产业的健康发展：历史上长期形成的煤炭产业集中度低，产业组织结构不合理；相当一部分矿井技术落后、安全隐患严重，重大安全事故时有发生；资源回采率和资源利用率低，浪费严重；煤价长期低位病态运行，导致煤炭企业缺乏自身积累，无法参与市场竞争；煤炭产业艰苦的工作与工资收入不匹配，人才流失导致人才匮乏，进一步影响煤炭产业的技术进步等等。如果这些问题继续发展下去，不仅严重影响了煤炭产业的健康发展，而且将会成为制约国民经济发展的瓶颈。总之，煤炭产业仍是我国运行状况最困难的产业之一。造成我国煤炭产业困境的原因是多方面的，但根本的原因在于我国一直以来没有一部科学、系统、完整的煤炭产业发展政策，产业发展缺乏合理的规划，原有的方针、政策已不能满足现在发展的需要。迫切需要对现行的政策进行分析，总结经验与教训，根据实际情况提出新的适合我国煤炭产业特点的煤炭产业发展政策，来规划、干预和诱导煤炭产业的全面、协调、可持续发展。制定煤炭产业政策的环境条件已经成熟。我国能源资源富煤、缺油、少气的特点和现阶段的科学技术水平以及经济实力，决定了我国未来20年甚至50年，以煤为主的能源生产消费结构不会发生大的改变。同时，随着国际石油高价位运行以及对石油进口依赖程度的增加，国家必须立足于既要积极开发利用国外的能源资源，又必须注重开发利用国内的能源资源。发展国内煤炭产业，实行以煤炭为主体的能源发展战略，已经越来越受到政府的重视。3、煤炭产业政策对煤炭工业健康发展的重要意义产业的发展离不开国家正确的产业政策进行指导和调控，今后煤炭产业的发展，同样离不开国家对煤炭产业实施的正确产业政策。煤炭产业发展政策研究与制定的重要意义在于：（1）研究我国煤炭产业的历史、现状、发展趋势,以及产业政策实施过程中对煤炭产业的影响,可以确保决策科学性,防止错误干预造成的损失,避免重蹈历史覆辙。（2）制定煤炭产业发展政策是落实煤炭科学发展观的基本前提。落实煤炭科学发展观，就是树立节约、清洁和安全的可持续发展思想，建立能够干预、诱导和规划煤炭产业的全面、协调、持续健康发展的煤炭产业发展政策。（3）制定煤炭产业发展政策，能够将一些分散的政策统一起来，使其协调一致。由于政出多门，很多政策之间不能协调，造成很多不良影响。制定统一的煤炭产业发展政策，将煤炭产业进行全面、系统的研究，有利于政策的协调性和一致性。（4）制定煤炭产业发展政策，能使煤炭企业的目标更明确，使煤炭企业明白政府鼓励什么，限制什么，淘汰什么，因而明确企业的发展方向。4、结论我国以煤炭为主要能源的特点，决定了煤炭在国民经济中的地位。从推动和保障煤炭产业健康、有序、持续发展的目的出发，研究和制定适合我国煤炭产业发展的产业政策，可以推动煤炭产业的结构升级，以产业政策来为煤炭产业的健康发展创造必要的内外部环境，以政府的产业政策来弥补市场机制的不足，从而促进煤炭产业的健康发展，以煤炭产业的健康发展来促进整个国民经济健康发展。近年来，国家加强和改善宏观调控，在控制高耗能产业过快增长、抑制不合理能源需求的同时，坚决关闭非法和不具有安全生产条件的小煤矿，推进煤炭资源整合，清理在建项目，控制超能力生产，较好地抑制了煤炭固定资产投资和生产总量的过快增长。《煤炭工业发展“十二五”规划》，提出了煤炭工业发展的主要任务，国家不仅确定了煤炭在我国基础能源的战略地位，而且指明了煤炭工业发展方向，这将有利于我国煤炭行业长期健康、可持续发展。煤矿开发不仅仅关系到了采矿区本身，同时也关乎着区域经济的发展，甚至是社会的发展，煤炭矿区开发不应该以牺牲环境为代价换取经济的发展，应当走可持续发展的道路。绿色开采是煤炭资源开发和确定其可持续发展的必由之路，同时也是惠及子孙后代的重要措施，中国煤炭资源绿色开采的应用能够建成和谐、温馨的矿区，最终实现和谐社会的宏伟目标。（一）建设背景煤炭是我国的主体能源，在一次能源结构中占70%左右。在未来相当长时期内，煤炭作为主体能源的地位不会改变。煤炭工业是关系国家经济命脉和能源安全的重要基础产业。煤炭工业发展“十二五”规划，根据《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》和《能源发展“十二五”规划》编制，在总结分析发展现状、存在问题和面临形势的基础上，提出了“十二五”时期煤炭工业发展的指导思想、基本原则、发展目标、主要任务和政策措施，是指导煤炭工业健康发展的纲领性文件。国际国内多年的实践充分证明，一个国家能源消耗的多少，与一个国家的经济发展水平、工业化水平、居民的消费结构、国家的产业结构和城市化水平密切相关。当前，我国经济进入了以发电、钢铁、建材、房地产、家用电器迅速发展为代表的重工业化时期。经济的高速发展、消费结构迅速升级、我国城市化水平迅速提速，为煤炭行业发展创造了巨大的市场需求。据统计，我国1985－2005年煤炭消费量对国民经济的平均弹性系数为0.53。“十一五”期间，我国国民生产总值增长速度约为7.5—8.5%，年均煤炭消费增长量约为4－4.5%。煤炭在一次能源生产和消费中所占比重一直保持60%以上。我国电力燃料的76%、钢铁能源的70%、民用燃料的80%、化工燃料的60%均来至于煤炭，煤炭行业已经成为国民经济发展的支柱产业。国家不仅确定了煤炭在我国基础能源的战略地位，而且指明了煤炭工业发展方向，这将有利于我国煤炭行业长期健康、可持续发展。另外，目前全球面临能源短缺、资源类产品日益紧缺等问题，因此，未来煤炭在人类社会会显得越来越重要，其价值也会得到人类的重新认识。国际煤炭资源分布我国煤炭资源分布神东基地：神东、万利、准格尔、包头、乌海、府谷矿区陕北基地：榆神、榆横矿区黄陇基地：彬长(含永陇)、黄陵、旬耀、铜川、蒲白、澄合、韩城、华亭矿区晋北基地：大同、平朔、朔南、轩岗、河保偏、岚县矿区晋中基地：西山、东山、汾西、霍州、离柳、乡宁、霍东、石隰矿区晋东基地：晋城、潞安、阳泉、武夏矿区蒙东(东北)基地：扎赉诺尔、宝日希勒、伊敏、大雁、霍林河、平庄、白音华、胜利、阜新、铁法、沈阳、抚顺、鸡西、七台河、双鸭山、鹤岗矿区两淮基地：淮南、淮北矿区鲁西基地：兖州、济宁、新汶、枣滕、龙口、淄博、肥城、巨野、黄河北矿区河南基地：鹤壁、焦作、义马、郑州、平顶山、永夏矿区冀中基地：峰峰、邯郸、邢台、井陉、开滦、蔚县、宣化下花园、张家口北部、平原大型煤田云贵基地：盘县、普兴：、水城、、六枝、织纳、黔北、老厂、小龙潭、昭通、镇雄、恩洪、筠连、古叙矿区宁东基地：石嘴山、石炭笋、灵武、鸳鸯湖、横城、韦州、马家滩；积家并、萌城矿区三、煤炭行业发展现状国际煤炭行业概况近年来，全球经济持续增长，石油及天然气价格大幅上涨，欧洲各国纷纷以进口煤替代当地煤炭，国际煤价价格逐步攀升。随着煤价的大幅上涨，国际煤炭企业业绩大幅提升，行业景气度持续上升。煤炭作为一种经济性的能源资源具有一定竞争力，煤炭资源具有其他资源不可替代的地位。随着全球电力需求的增长和工业的发展，全球煤炭需求，特别是亚洲煤炭需求仍将保持增长势头。国际煤炭企业的基本特点主要有三个：1、世界煤炭工业实施战略性重组。澳大利亚、美国、加拿大及南非等国的煤炭企业逐渐重组为几家大型煤炭销售跨国公司，控制世界80%的煤炭出口量。2、生产趋向集中化、大型化。生产趋向集中化，带来世界主要产煤国家生产效率逐渐提高，生产成本逐渐降低，市场竞争能力逐渐增强，市场份额逐渐增大，导致煤炭企业大型化。3、煤炭资源利用趋向综合化。由于经营范围和规模经济的形成，煤电一体化、煤化一体化、煤路港航一体化、煤炭的深加工、煤炭的综合利用等联合生产经营，能源资源综合利用已成为国际化大型能源企业的发展趋势。全球煤炭市场呈现出按地域分割的布局特点。由于运输成本相对较高，煤炭，特别是动力煤消费及价格受运输距离影响较大，全球煤炭市场呈现出按地域分割的布局特点，各个区域性市场之间的煤价存在很大差别。由于国际石油价格居高不下，各国都将调整能源使用结构，降低石油消费比例，转而提高煤炭比重。国际能源署在2007年11月发布报告称，2005年到2030年，全球煤炭需求将增长73%，其中，中国煤炭净进口量将提高到其总需求量的3%，达到年进口9200万吨，已经由煤炭出口国转为净进口国；而印度在同期煤炭消费将增长3倍；而澳大利亚作为全球最大的蒸汽煤和焦煤出口国，也将不断提高对中印煤炭出口金额。我国煤炭行业概况作为当今世界上第一产煤大国与第一消费量大国，我国煤炭行业现阶段呈现以下一些特征：1、煤炭资源分布不均衡在查明资源储量中，晋陕蒙宁占67%；新甘青、云贵川渝占20%；其他地区仅占13%。2、煤炭生产和消费分布不均衡我国煤炭消费和煤炭生产地区分布呈不对称格局，煤炭消费地主要集中在经济发达的东南部沿海地，形成了西煤东运、北煤南运的格局。3、整体技术水平较低我国煤炭工业通过多年技术改造，技术水平有很大提高，建成了一批具有世界先进水平的大型煤炭企业，但是与发达国家相比，我国煤炭行业整体技术水平较低，特别是中小型煤炭企业，小型矿井生产技术装备水平极低；乡镇煤矿生产工艺落后，浪费资源现象严重。4、市场集中度过低