国家水上交通安全监管和救助系统布局规划2005-2020

国家水上交通安全监管和救助系统布局规划(2005-2020)中国发展门户网日字号:大中小打印本文章写信给编辑2007年4月《国家水上交通安全监管和救助系统布局规划》由国家发展和改革委员会与交通部编制，并于今年4月经国务院批准。这是建国以来编制的第一个国家级水上交通安全监管和救助系统中长期规划，是全国突发性公共事件应急体系的组成部分。水上交通安全属公共安全范畴，涉及船舶交通的监管和险情救助。水上交通事故突发性强，远离陆地，救援困难，易造成群死群伤和重大经济、环境损失以及重大社会影响。加强安全工作，处理公共突发事件是政府的重要职能。加强水上交通安全监管和救助系统建设，对提高安全管理水平，增强应对水上突发事件的能力，切实保障人民群众的生命财产安全，促进经济发展，维护国家权益具有重要意义。经过多年努力，我国水上交通安全保障能力得到提高，安全形势初步好转，水上交通安全监管与救助为社会经济发展做出了贡献。2005年与2000年相比，等级以上运输船舶交通事故减少了15.9%，死亡人数减少了16.8%。2001年至2005年期间，组织搜救行动8788次，救助人员71168人、船舶6877艘、财产价值约171亿元。但是目前我国水上交通安全监管和救助系统仍然是低水平的，尤其是监管和救助装备的数量和性能与实际需求差距很大。遵照2004年1月国务院关于进一步加强安全生产工作的决定的要求，为实现到2020年水上交通安全状况根本好转的战略目标，制定《国家水上交通安全监管和救助系统布局规划》。规划的地理范围是中央政府实施安全监管的水域，包括全部沿海水域（18000千米大陆海岸线，300万平方千米管辖海域面积）、长江干线（宜宾以下2700千米）、珠江、黑龙江水系主要通航水域、额尔古纳河和澜沧江下游水域。规划的基础年为2005年，规划的水平年分为2010年和2020年。一、现状评价（一）安全现状1．水上交通安全监管和救助机制基本形成我国水上交通安全管理机制由水上交通安全监督管理和搜救应急指挥两大机制构成，中央政府和地方政府分别履行相应职责。中央管理水域由交通部海事局管理，在沿海、主要跨省（区、市）的内河干线（通航里程约3.2万千米）设立了14个直属海事机构，98个分支机构和366个派出机构。在中央管理水域以外的内河、湖泊和水库，实行以地方政府管理为主的管理体制，设立了27个地方海事管理机构。各级海事机构负责行使水上安全监督和防止船舶污染、船舶及海上设施检验、航海保障管理和行政执法职责，对水上交通安全实行行业管理。根据国务院批准的《国家海上搜救应急预案》，建立了国家水上应急救助指挥体制。国家海上搜救部际联席会议是国家水上搜救的领导机构，中国海上搜救中心（设在交通部）负责国家海上搜救部际联席会议的日常工作，统一协调指挥全国海上搜救应急反应工作。沿海及内河主要通航水域的各省（区、市）海上搜救机构，在中国海上搜救中心的指导下负责本辖区的海上应急组织指挥工作。国家专业救助打捞队伍隶属于交通部，下设北海、东海、南海三个救助局、一个飞行中心和烟台、上海、广州三个打捞局，承担水上人命救生、海上消防、海上溢油应急清除、特殊政治军事抢险以及船舶财产救助、沉船沉物打捞等任务。2．水上交通安全监管和救助设施建设初具规模初步建成遇险与安全通信系统；在全国沿海主要港口、水道建立了24个船舶交通管理系统；拥有20米级及以上各类船舶489艘（海船265艘、内河船224艘），码头（基地）219个，救助飞机4架，救助机场1个；在北方海区设立了两个小型溢油应急中心，配备了少量的溢油控制清除设备。3．水上交通的风险不断加大近年来，随着水路运输的快速发展和海洋开发利用力度加大，水上遇险人数和遇险船舶数量不断增加，2005年与2000年相比，水上遇险人数增加2.6倍，遇险船舶数量增加1.3倍，水上交通安全风险几乎与船舶交通量同步增长。4．重大事故比例居高不下，事故后果呈恶化趋势。2000年与1995年相比，大和重大事故占等级以上水上交通事故的比例由48.3%增加到76.1%，为历史最高点，近几年虽然有所下降，但依旧在高位徘徊。2005年与1995年相比，平均每起等级以上事故死亡人数增加83%，直接经济损失增加570%。相当一批水上交通事故造成群死群伤的后果，严重影响社会的和谐稳定。（二）存在问题1．缺乏综合性的长远规划，国家投入长期不足。新中国成立至今尚没有国家级水上交通安全监管和救助系统的长远规划，难以指导水上交通安全监管和救助工作的开展和基础设施的建设，且国家投入长期不足，1986—2005年，20年年均投资仅3.5亿元，设施装备配备结构不尽合理，力量布局较为分散，远不能适应发展的要求。2．设施装备数量不足、性能落后，水上安全保障能力薄弱。⑴有效监管范围小，预控能力不强。我国内河通航里程、海岸线长度和200海里专属经济区面积均居世界前列，与美、日等发达国家以及与我国国情相似的印度管理水域面积相当，但水上交通安全监管和救助装备水平差距很大，目前我国万船事故率和百万吨港口吞吐量死亡人数是发达国家的6～7倍，未能成功救助人员的比例是发达国家的4～5倍。⑵搜寻救助装备落后，应急反应和救助能力弱。船舶船龄长，航速低，“十一五”期间，56%的救助船舶将达到报废年限，其中船龄28年以上的占44%；巡逻船舶近40%将达到报废年限。救助船舶平均航速不到14节，三分之一的巡逻船航速小于15节；船舶操纵性能差，抗风浪能力低，大中型船舶能在6级海况（风力9级、浪高6米）下出动的不到40%。我国沿海离岸50海里监管救助力量应急到达时间平均为210分钟，平均每次搜救时间约为7.2小时，分别是发达国家的2倍多和5倍。⑶溢油设施布局不完善，应急设备严重不足。发达国家早已建立溢油监视、监测、控制、回收和处理的完备体系和机制，而我国目前仅有两个小规模的船舶溢油应急中心，大部分地区没有国家级的应急设备库，没有抗风能力强的可在开敞水域作业的溢油应急回收船，无现代的溢油监视手段，散装化学危险品泄漏处理设备尚属空白，尚未建立有效的油污防控体系。⑷缺乏现代的打捞装备，制约了打捞能力和效率。目前我国最大的起重船船龄已经25年，起重能力不足2000吨，世界上起重能力8000吨以上的浮吊有10多艘，其中最大浮吊的起重能力已达14000吨。我国打捞万吨级沉船一般要40天左右，高于发达国家一倍多。此外，我国缺少先进的自航半潜打捞船和深潜水母船，至今尚不具备60米以上的深水沉船打捞能力，而发达国家的作业深度已达500多米。3．安全监管和救助的人才队伍亟待加强水上交通安全监管和救助工作专业性强、技术复杂，对人员素质要求很高。随着水上交通安全形势日趋严峻，监管救助装备的技术水平不断提高和数量的增多，监管和救助工作对人才的需求越来越大。目前水上交通安全监管和救助队伍中高层次的搜救指挥人才、高素质的技术保障人才和高技能的专业人才（包括监管值班员、船员、飞行员、救生员和潜水员）十分缺乏，人才队伍建设亟需加强。综上，我国水上交通安全监管和救助系统建设严重滞后，突出表现为险情预控水平低，应急反应速度慢，恶劣海况下监管救助能力弱，船舶污染防治力量不足四个薄弱环节。二、形势分析（一）航运业高速发展，船舶流量快速增长未来我国水路运输将持续增长，预计2010年，全国港口吞吐量将达到72亿吨，水路货运量达到31亿吨，分别比2005年增长49%和41%；海上油气资源开发、海产捕捞、海洋工程、海水养殖等用海活动将会是海上活动的主要增长点，因而港口、海峡、水道和内河干线的船舶交通流量和交通密度将进一步增加，水上交通安全事故的风险增大，交通安全的压力巨大。（二）危险货物运输量不断增加随着国民经济的增长，我国危险货物特别是原油的运输量也在不断增加。2005年我国水上危险货物运量4.1亿吨，比2000年增加36.6%，原油进口量1.27亿吨，目前每天航行于我国水域的各类危险品运输船舶1000多艘次，进口原油90%通过海运，预计2010年原油进口量和液体化工品运量都将有较大幅度增长，通航环境更加复杂，水上交通事故引发的重大溢油污染的风险将呈上升趋势。（三）船龄长、船舶技术状况差我国远洋、沿海和内河超老龄船舶的比重分别达到41%、68%、43%，普遍高于世界平均水平；船舶种类繁多，特别是内河船舶种类多达1600多种，船龄长、船型复杂及船舶技术状况差是引发船舶交通事故的重要因素。（四）通航环境日益复杂，对安全监管和救助提出了更高要求我国水上运输量大，交通密度高，长江下游和珠江口水域的日均船舶自然流量均在3000艘次左右，超过世界上任何一条水道的船舶流量。而沿海港口进港航道普遍狭窄，水深不足，大型船舶操纵受限；内河水域多为天然航道，狭窄弯多，礁石密布，水流变化大，船舶航行风险高；北方海区和东海海区8级大风日年均60天以上，南方台风多，平均每年有11次台风以上；北方海区冬季表层水温较低，经常在0℃以下。在这些条件下，一旦发生海难，如果搜寻救助不及时，极易造成重大人命财产损失。（五）运输不平衡，季节性客运强度大春节、黄金周和集市、庙会期间是水上运输特别是客运最繁忙的时间。这期间由于运量集中，船舶运力有限，老旧船舶和非运输船舶参与运输及超员超载现象十分普遍，是水上交通安全事故的多发时段。（六）水上交通安全事故多发区域较为集中。水上交通安全区域分布与水路运输和海洋开发格局密切相关，我国水上交通险情的主要分布特点是：1．水上交通险情主要集中在沿海和内河干流。在全部险情中沿海占63.3%（其中，渤海占5.3%，黄海占8.0%，东海占38.3%，南海占11.7%），内河干流占30.8%，其他水域不到6%。2．沿海险情主要发生在离岸50海里以内。在沿海水上交通险情总量中，发生在离岸50海里以内海域的占94%，其中发生在港区的险情占36.5%；发生在离岸50—100海里和100—200海里的险情分别只占3%。渤海湾、长江口（含舟山宁波水域）、台湾海峡、珠江口和琼州海峡是沿海的事故多发水域。3．内河险情主要发生在长江干线。在内河水上交通险情总量中，发生在长江干线的占64.8%，其中长江下游占44%。三、功能定位国家水上交通安全监管和救助力量是政府实行行业管理，履行公共服务、维护公共安全职能的重要手段，是我国突发性公共事件应急体系的组成部分和重要的国防资源，是国家意志的具体体现。国家水上交通安全监管和救助力量对水上交通安全实施监督管理，代表国家履行有关国际公约，依法维护国家权益，承担国际义务，展示负责任大国形象；组织协调水上突发事件的应急反应工作，承担重大险情的救助和船舶溢油的控制清除任务。四、原则目标（一）指导思想落实以人为本、全面协调可持续的科学发展观，服务于国家经济发展和社会稳定大局，以预防为主，防救结合为原则，以提高水上交通安全监管和搜寻救助能力为重点，专业力量与社会力量相结合，采用先进技术，构建现代化的水上交通安全监管和救助系统，促进国家水路运输发展和海洋开发利用，实现水上交通安全状况的根本好转。（二）规划原则1．合理布局、突出重点。以现有设施装备布局为基础，根据水域风险程度，按照全面覆盖、重点加强、局部调整的原则分层次进行布局，形成全面覆盖中央管理水域的监管和救助网络；强化事故多发区和船舶交通密集区的力量配布，加强敏感资源区和危险品运输集中水域的防护。2．着眼长远、立足当前。总体方案完整，使我国水上交通安全监管和救助力量具备较强应对突发事件的能力。规划实施以近期为重点，加快解决当前存在的突出问题，加强薄弱环节建设，量力而行，分步推进。3．整合资源、优化配置。充分利用社会资源，在加强国家专业救助力量建设的同时，注重发挥全社会综合救助的优势，在国家海上搜救应急指挥体系内，统筹考虑、优化配置、整合专业力量与政府公务力量（包括公安、民航、海关、农业、海洋等系统）、军队武警力量和社会力量，以及交通部门内部海事与救捞等各种资源，迅速、有序、高效地组织实施水上应急行动。为提高行政效率和避免重复建设，需不断创造条件，逐步改变现行行业分立、各自为政的