从宪法的修改看我国的宪政改革

从宪法的修改看我国的宪政改革（论文格式）[内容摘要]依法治国的核心是依宪治国。本文从宪法对公民基本权利的保障以及宪法的监督和保障制度等方面谈了笔者的几点意见，以期对我国的宪政改革提供一点思路。[关键词]宪法修改公民基本权利宪法监督违宪审查宪法诉讼引言宪法是国家的根本大法，是治国安邦的总章程。宪政则是以宪法为前提，以民主政治为核心，以法治为基石，以保障人权为目的的政治形态或政治过程。没有宪法，自然谈不上宪政。但是有了宪法不一定就有了宪政。“只有具有正当性的宪法才能真正地与宪政产生具有逻辑上固定性的线性联系。”[1]一部良性的宪法是依法治国、宪政建设的前提。那么良性应当如何判断呢？是不是有了这样的良性宪法，就一定能实现宪政了呢？恐怕并非如此，宪法只有得到有效实施，宪法确立的公民基本权利只有得到有效实现，宪法规定的国家权力分工与监督制约机制只有真正有效运作，才能算真正有了宪政。一、完善宪法修改体系2004年3月14日下午，在十届全国人大二次会议闭幕会上，中华人民共和国宪法第四次修正案获高票通过。这次修正案加了“三个代表”理论，首次明确了“私有财产权”的概念，“保护人权”也被写入了宪法。这样修改较合理地解决了宪法规范与社会现实之间出现的冲突，为改革提供了合宪性基础，适应了现代宪法发展的趋势。但从另外一个方面来说，我国现行宪法从1982年至今，短短22年的时间已经经过四次修改，频繁的修订势必影响宪法的稳定性，从而影响其权威性。那么，如何正确行使宪法的修改权，使之既能适应社会发展的需要又能得到持续稳定的尊重呢？1、从宪法修订的程序上看，修宪之前需增设公民参与机制。我国现行宪法规定的宪法修改程序是：宪法修改提案由全国人民代表大会常务委员会或者五分之一以上的全国人民代表大会代表提出；由全国人民代表大会以全体代表的三分之二以上的多数通过。这一制度的基本出发点是体现最高国家权力机关对修宪权的统一行使，保证修宪权的权威性与统一性。但在实践中却并非完全如此。从1982年至今我国宪法的四次修改建议稿都是由党中央提出的，全国人大及其常委会对修改稿基本上全部都予以通过。虽然每次修改都适应了当前经济发展的趋势，但这种根据执政党的政策修改宪法的模式，使宪法调整的政策凌驾于宪法之上，这样就使宪法处于不稳定的状态。这样的修改不是根据法律理论与实践的需要，而只是政治变化的需要，修宪不过是政策变更的法律确认。这样的修宪不是宪法的发展与进步，只能说是宪法的“变化”。由于基本国情、历史传统的不同，中国走的是一条政府推进型的宪政化、法治化道路。在政治生活中，我国当前最大的现实是中国共产党在国家、社会生活中处于领导地位，并将长期处于执政地位。这是不可否认的事实，但是党对国家的领导方式主要应当是思想上和政治上的，并依合法的程序通过国家机关来实现。党的政策不能凌驾于宪法之上。这就需要使宪法具有更大的政治包容性，同时必须确立宪法的权威性，政治行为一定要遵守“不逾成宪”的原则。社会参与的不足也是我国修宪程序中暴露的主要问题。我国在宪法修改之前，普通公民对宪法修改的内容了解和参与的机会很少。而在世界其他宪政国家，宪法修改的内容多是公开的，所有公民都可以参与讨论，给出建议；有的国家的宪法修改还必须经过全民公决。让所有公民参与到宪法修改中来，对于我国公民宪政意识的提高以及维护宪法的权威都是大有益处的。2、从宪法修订的范围上看，必须加强同宪法配套的与公民基本权利相关的基础性法律的同步修改与完善。按广义的理解，宪法应当包括宪法典和宪法性法律及其他宪法规范。目前我国的宪法性法律有国籍法、选举法、特别行政区基本法等，宪法典规定了国家的根本制度、公民的基本权利，宪法性法律则对这些基本权利的获得方式等重要问题作出了具体规定，二者所规定的内容都是国家最根本、最重要的制度，对其他法律具有指导作用。宪法对公民基本权利的规定必须由这些基础性法律落实。比如我国宪法规范了公民的各项基本权利，而实现公民权利的重要前提和基础是必须具有公民身份，而公民身份之取得是依据宪法和国籍法等法律的。我们不能说这两部法律中，哪一部的规定就不重要。而如果对《国籍法》中取得公民身份的内容进行了修改，有可能会导致某些人公民身份的变化，进而影响到其公民权利的实现。3、从宪法修订的内容上看，一部良性宪法必须对公民基本权利、基本人权给予充分的保障。宪政的基本价值应当包括人权的切实保障，权力的合理配置，秩序的严格维护，利益的有效协调等，但毫无疑问，在这个价值序列中，人权保障居于核心地位，而维护秩序，权力制约和利益协调等则居于从属或次要地位。[2]切实加强了对公民基本权利的保护，也就限制了国家机关对公民权利的侵犯。人权作为一种从超验权威、平等人格和本性自由的观念结构里生长出来的道德权利、普遍权利和反抗权利，是法定公民权利的基础和根据。[3]在宪法中确立人权原则不仅可以保证价值法则在向政治法则和程序法则转化的过程中不出有碍法治和宪政的偏差，而且便于立法和司法机关在面对不同利益的权衡时能够做出有利于保护人权和公民权利的解释和推理。[4]在这次宪法修改中，写入了“国家尊重和保护人权”的内容，这是我国法治观念的又一重大转变。但真正地达到我国已签署的《公民权利与政治权利国际公约》和《社会权利、经济权利与文化权利国际公约》的要求，我们还有很长的一段路要走。在这里笔者仅从我国对公民的几项基本人权的保护谈一下笔者的看法：①对财产权的宪法保护财产权是自然权利和宪政权利的源泉。在任何一个宪政国家中，对私有财产的保护都是必不可少的。比如在“天赋人权说”的美国，财产权就是美国宪政的一大基石。他们认为自然权利先于政府和宪法而存在。洛克对于自然权利提出了一个著名的公式，即“生命、自由和财产”。在他的眼中正义就是“自然权利”，自然权利的内容最基本的就是生命权、自由权和财产权。在宪政主义的价值传统中，财产作为一种自然权利而优先于公共权力。财产权是人类一切自由的前提，宪法对私有财产的保护是对公民基本自由的保护。财产权原则的确立对于推动宪政建设具有不可估量的价值，引用康德的话说，“显而易见，确定财产权是划定一个保护我们免于压迫的私人领域的第一步”。[5]这是对于政府权力的制衡，它同时体现出了宪政主义的共和主义色彩。通过这一超验价值的确定，对于议会选举的民主原则也构成了一种制衡。我国在第四次宪法修改中，首次明确了“公民的合法的私有财产不受侵犯”的原则，但是财产权的概念没有被列入宪法第二章“公民的基本权利”里，而是被列入了“总则”国家的政治、经济制度中。应该看到这次修改仍然没有完全认同财产权是公民的基本权利这一基本观点，对于公有与私有的划分仍然停留在国家的经济制度层面。②对迁徙自由权的宪法保护从《公民权利和政治权利公约》第12条规定看，迁徙自由包括国内迁徙自由、国际迁徙自由和归国自由。我国五四宪法也曾赋予公民迁徙自由权，但之后又从宪法中删除了此项基本人权，主要原因在于当时我国经济发展水平教低，国家对资源实行计划配置，为了工业化生产的需要，暂时牺牲了广大农民的利益。但社会发展到今天，“孙志刚事件”带给我们沉痛的教训，引起了学界的深刻反思。在生产力水平得到极大提高的今天，城乡差距却越拉越大，人口的流动仍然受到重重阻力。不能自由迁徙对我国的经济发展的负面效应日益显现。可喜的是我国的某些城市（如河南省郑州市）已经开始打破城乡户口的流动限制。可以预见在不久的的将来，国家将为公民的迁徙提供充足的、可供自由选择的条件。除此之外，对生命权的保护也必须在宪法中予以明确，使之能够与国际人权两公约相协调。对思想自由权、罢工权、环境权、生存权和发展权的保护也不应当只是停留在口号上，而应当给予切实的保护，完善相应的制度。二、完善我国的宪法监督制度宪法之所以为法在于其拘束力，它是法律实效和法律效益的基础。如果仅仅宣布一个法律生效但没有任何机构和程序来处理任何对该法的违犯，这个法律就不能说具备完全的法律效力，它的实效和效益也会谬之千里，乃至与无法同。如果不能解决违宪问题，宪法便不具备完全的法律效力。解决违宪问题，主要有两个相互关联的途径，一是宪法审查，二是宪法诉讼。只有存在对立法的合宪性审查，宪法才会真正成为立法的依据并因此成为真正的根本法；只有存在宪法诉讼，宪法才会获得完全的实际法律效力并因此成为活生生的法律。可以说，宪法审查和宪法诉讼是切实而有效地纠正和追究违宪行为、实施宪法的两种基本方式。[6]它们不仅是宪法之为法的标志，也是宪法之实际存在并发挥作用的保障。如果说法律效力是宪法之为法的决定因素，那么，宪法审查和宪法诉讼就是宪法之具有法律效力的具体标志。[7]1、建立有中国特色的违宪审查制度。违宪审查制度是指特定的国家机关对某项立法或某种行为是否合宪所进行的具有法律意义的审查和处理。《中华人民共和国立法法》第88条规定：全国人民代表大会有权改变或撤销它的常务委员会制定的不适当的法律，有权撤销全国人大常委会批准的违背宪法和本法第6条第2款规定的自治条例和单行条例；全国人大常委会有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规，有权撤销同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规。可以看出我国采用的是立法机关审查模式，宪法审查权在全国人大及其常委会，这种做法的最大优点在于它的权威性和有效性，但这种审查的缺点也比较突出，因为这种审查的实质是立法机关自己审查自己，这无异于一个人用手来监督大脑，多少失去了监督的意义，达不到应有的效果。而且按照我国立法机关的的实际情况，全国人大会议一年就召开一次，常委会也是二个月才开一次会，平时很难集中，召开会议期间要处理的事情又很多，没有更多的精力进行违宪审查。实际上全国人大也从来没有行使过违宪审查权。纵观各国现行宪法，依据违宪审查的主体不同，大致可以将违宪审查制度分为以下四种模式：立法机关行使违宪审查权；普通法院行使违宪审查权；宪法委员会行使违宪审查权；和宪法法院行使违宪审查权四类。比较这四种模式的立法动机，由立法机关行使违宪审查权的主要原因是为了保证权力的高度统一，保证集权，保证一切权力集中在国家最高权力机关；由普通法院行使违宪审查权是为了强化司法权在国家政治生活中的作用，使司法权相对于立法权和行政权达到一种平衡或者说是制衡，保证分权；由宪法委员会行使违宪审查权既是为了避免立法权自身审查的尴尬，更是为了防范司法权，以确保人民主权原则；由宪法法院行使违宪审查权是弱化普通法院的司法权的手段，同时又减轻了普通法院的负担，从而保证了违宪审查的有效进行。笔者认为，专门机构监督模式中的独立宪法委员会审查模式是适合我国国情和现实需要的一种最佳模式，这也是今后各国违宪审查发展的大方向。具体做法是：在全国人民代表大会下设立独立的宪法委员会，由该委员会独立行使宪法监督的职权。这样做是因为，首先，在社会主义国家中，由于民主集中制要求一切权力都属于最高的权力机关，从根本上讲一切权力属于人民，那么专门的宪法审查机构也不能超出这个范围，必须是集中制之下的民主。该委员会不能违背我国现行政体，虽然它具有一定的独立性，但是它仍然是国家最高权力机关下的一个独立机构。其次，这个专门机构既无立法职能，更不参与政府活动，其职责就是专门对法律、规范性文件以及国家行为进行合宪性的监督、审查和裁决，纠正和处理违宪行为。该机构依法独立行使宪法监督权，其监督活动不受其他国家机关、组织和个人的干涉，这样就能够保证宪法监督活动的真实和公正。2、建立健全宪法规定的公民基本权利的司法保障机制。“法律只有在受到信任并且要求强力制裁时才是有效的。”[8]古代罗马人也说，“有救济才有权利”(Ubijus,ibiremedium)，公民只有在受到侵害后得到救济，才谈得上享有权利。假如宪法确立的公民基本权利得不到有效实现，再好的宪法也没有实际意义。公民基本权利的实现程度是宪法转为宪政的关键，而公民的基本权利的保障则是宪政的核心价值和指导思想。[8]宪法规定的国家权力分工与监督制约机制要想真正有效地运作，公民基本权利要得到真正实现，则建立健全我国的宪法诉讼制度就是其前提条件。长期以来我们却不重视宪法的司法保障，甚至否定这种保障，在法院的个案裁判中不适用