从宪法走向宪政

1从宪法走向宪政内容提要：本文试从探究宪法和宪政的起源出发，提出这样的观点，以有限政府和人权保障为基本内容的立宪主义思想的有无，是西方和非西方国家在宪法和宪政建设问题上的根本分歧，要实现从宪法到宪政，最重要的是确立立宪主义的思想，按照立宪主义的原意来制定宪法、尊重宪法和实施宪法。只有这样，宪法才能够真正成为具有最高权威和效力的法律规范，宪政的理想才能够最终实现。关键词：宪法宪法立宪主义一、问题的提出宪法是现代民主国家的根本法，是国家机关据以活动、人民权利据以实现的最高准则。宪政则是以宪法作为国家的最高权威而形成的一种以制约国家权力为手段，以保障人民权利为目的的政治运作。因此，宪法和宪法之间是一种相互依赖、相互促进的互动关系：宪法以宪政为目标，宪政以宪法为前提。一方面，宪法本身并不能成为目的，不是为了制宪而制宪，制定宪法的目的就是为了制约国家权力，进而实现人民的权利和自由。如果制宪的目的背离了权力制约这一手段和人权保障这一终极目标，而仅仅将宪法视为政府合法性的公告或者政治斗争的工具的话，那么这样的宪法就根本不是宪法，更无法实现宪政。另一方面，即使有符合宪政要求的宪法，但是如果宪法不能够成为国家的最高权威，现实的政治权力运作是在宪法之外进行的话，那么即使有宪法也不能实现宪政。因为如果离开了宪法规范这一成文的最高权威的约束，政治活动就失去了正当性与合法性判断的依据，权力行使就会偏离人权保障的目标，宪政也就无从实现。1787年美国宪法的诞生标志着一个以成文宪法为国家最高权威的新纪元的开始。从此，无论是新国家的独立，还是新政权的成立，2都要以一部宪法作为自己的宣言，立宪成了一种世界性的潮流。但是，立宪本身并不是目的，国家的任务在于如何将宪法规范的内容变为政治生活的现实，即实现宪政。这就涉及两方面的问题：第一，制定一部符合宪政要求的宪法；第二，将宪法作为政治生活的最高权威，即“依宪治周”。然而，综观二百多年来世界各国的宪法和宪政建设，我们可以看到一种强烈的反差：一些国家的宪法虽历经岁月沧桑却没有什么大的变化，其人民仍然生活在几个世纪以前的立宪者设计的基本政治制度之下；而在另外一些国家，宪法成了粉饰统治者权威的“花瓶”，如果政治斗争需要，可以随时对宪法重新制定、废除或修改。宪法作为国家最高权威的地位已经荡然无存，依据宪法治理国家的宪政更是成了一个可望而不可即的梦想。那么，是什么原因造成了宪法与宪政之间的脱节呢?究其根本原因，是因为这些国家缺乏立宪主义的传统。从起源上看，宪法与宪政都是西方文明的产物，是西方社会独特的文化传统、意识形态、经济发展模式和宗教信仰的必然结果。而在非西方国家，由于缺乏宪法与宪政所赖以产生的必不可少的文化与信仰基础，使得这些国家虽然移植了西方宪法的外壳，却忽视了具有决定性的立宪主义精神，导致空有宪法而无宪政。那么，在这些缺乏导致宪法最初赖以产生的思想基础的国家，如何从宪法走向宪政呢?这是一个在当今世界具有普遍性意义的问题，也是当代中国宪政建设给我们提出来的一个无法回避的严肃课题。1954年中华人民共和国宪法的颁布揭开了我国社会主义宪政建设的序幕，1982年现行宪法的颁布以及随后的三次修正案则将我国的宪政建设推向了高潮。尤其是1999年的宪法修正案将“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”的全新治国方略以宪法规范的形式予以明确，这表明着我国的宪政和法治建设已经取得了根本法上的依据，从此将有实质性的发展，同时也表明我国对西方的法治和宪政有了实事求是的认识，不再将其视为“资本主义的专利”3加以排斥，而是作为全人类的共同遗产加以正确对待的。因此，在这样的背景下对我国宪法和宪政建设的得失成败进行认真的反思和总结，对于今后的宪法和宪政建设的健康发展是大有裨益的。由于传统宪法和宪政理论的先天不足而导致的频繁的修宪以及宪法结构的不合理、政治性和政策性过强而法律规范性过弱、不具有司法适用性、缺少专职的宪法监督机构等缺陷，使得现行宪法对政治活动以及人民权利的规范和保障作用严重滞后，许多有利于社会进步的政治行为不是在宪法规范之内而是在宪法规范之外发生的。这就产生了一个在成文宪法国家离开宪法规范的约束进行宪政建设的奇怪现象，而这是有悖于宪法与宪政精神的。那么，如何使我国的宪法和宪政建设走上良性发展的道路，尽快把我国建设成为社会主义宪政国家呢?这就有必要从探究宪法与宪政所赖以产生的思想基础出发，找出那些对宪法与宪政的起源和发展起决定性作用的理论与思想，然后进行对比，发现我们所缺失和不足的部分，进而再采取有针对性的措施，实现从宪法到宪政的根本性迈进。二、立宪主义思想的几个组成部分从思想渊源上来看，近代成文宪法与宪政的产生起源于立宪主义(constitutionalism)思想。作为一种系统化和制度化的对政治和政府权力进行约束的理论和实践活动，立宪主义以成文宪法为载体，对国家与社会(个人)的关系作出了自由主义的界定：任何政治结合的目的都是为了保障人的天赋的和不可剥夺的权利，因此，任何权力(即使是民主的权力)都不是绝对的和专断的，都要受到来自两方面的制约：权力对权力的制约和权利对权力的制约。立宪主义的最终目的就是要实现宪政：一种权力受到有效制约，人权得到充分保障的理想社会现实状态。因此，现代社会的发展就是一个在立宪主义思想指导下实现从宪法到宪政的动态过程。(一)有限政府是立宪主义思想的逻辑起点4立宪主义是一种起源于西方文化传统的旨在解决国家与社会关系，即国家的统治方式的理论。西方学者对此都有完整的论述。例如，库兰德认为，“立宪主义的要义是所有的权力都要受到既定规则的约束”；哈耶克认为，“立宪主义意味着权力必须按照被普遍接受的原则来行使”；弗里德里希认为，立宪主义是一套“建立并保持对政治和政府活动进行有效制约的机制”。他们都指出了立宪主义的本质和前提：对政府权力进行限制，实现有限政府。“贯穿西方政治思想史的一个中心问题就是如何控制政府权力。虽然政府权力对于实现社会的某些价值(例如正义、自由和平等)是必不可少的，但是任何政府权力都可能腐败，从而摧毁它所要维护的这些价值。这就是立宪主义所要表达的信念，即所有的政府权力，无论多么民主，都应该是有限的和受到控制的”。瑞斯奥特的这段话指出了立宪主义的基本价值取向就是设计并实施一整套有效的制度以限制和约束政府权力。因此，立宪主义首先是一种制约政府权力的观念形态和政治哲学。立宪主义以“性恶论”为出发点，对政治中的人性持一种怀疑和悲观的态度，将政治权力视为一种必要的恶。因此，立宪主义是一种“防恶”的学说。麦迪逊曾说过：“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了”。休谟认为，在设计政治制度和确定若干宪法性制约和控制手段时，每个人都应该被假定为一个恶人，在其所有的行为中除了追求私利就不会有其他目的。这种对于人性的深刻的不信任虽然是经验和观察的结果，却也带有明显的基督教文明的印记。事实上，正如“人一半是天使，一半是野兽”的西方古谚语所揭示出的，人性中既有善的一面，也有恶的一面，政治制度的任务就是从“防恶”出发来进行制度设计，以起到“抑恶扬善”的作用。因此，立宪主义认为，权力必须受到制约是所有政治制度设计的前提。“自由立宪主义的中心目5标就是使公民对国家的防卫机制制度化”，使人民免受国家可能的权力滥用的侵害。需要指出的是，在立宪主义理论中，民主与宪政是有冲突的。宪政强调权力的有限性，而民主则关注多数人意志的至上性。分歧的关键是视政治生活的终极目标是什么。正如哈耶克所言：“不论赞成民主的理由多么充分，民主本身并不是一种终极的价值或绝对的价值，而且对它的评断也必须根据其所达致的成就来进行。民主很可能是实现某些目的的最佳方法，但其本身却不是目的”。贡斯当也认为：“无论如何，多数的同意并不足以使社会的行为合法化：有些行为是不可能得到任何赞同的”。因此，在立宪主义的价值体系中，民主只具有工具性的价值，它是保障宪政不会成为少数人专政的最好手段。民主本身并不是作出判断的终极标准，只有人权才是最高的评判标准。也就是说，“现代宪政主义并不否认民主的程序，而是将其看做是必要的手段，并认为这一手段在实现保护个人自由这一社会的最终目的问题上不是很有效的”。所以，一方面，必须通过对所有的权力进行制约来避免民主制度因脱离立宪主义的束缚而演变成一种多数人的专制形式；另一方面，也必须通过民主的程序来防止宪政演变为一种少数人的专制政体。(二)人权保障是立宪主义思想的终极目标“享有充分的人权，是长期以来人类追求的理想”。但是在漫长的专制统治下，不受约束、肆无忌惮的权力决定了人权只能是少数人的特权。正如法国《人权宣言》所言：“不知人权、忽视人权或蔑视人权是公众不幸和政府腐败的惟一原因”。立宪主义的终极目标就是要从限制政府权力人手，彻底否定“轻视人、蔑视人，使人不成其为人”的社会制度，使人权得到充分的实现。人权是指“人作为人应当而且必需享有的固有权利，它不可被转让与剥夺，它是其他一切权利的核心与基础”)。它主要包括生命权、6健康权、财产权、追求幸福权、生存权、发展权等。人权的意义一般是指“人之所以为人，当然应该拥有之权利”，它是人出生之后即不可让与、不受侵犯的权利。同时，人权除了是人出生之后必然拥有的权利之外，也必须涵盖人要维持符合人性尊严的生活所应保障的基本权利。前者又称为“自由人权”，后者则称为“社会人权”。此外，人权还应当包括个人在国家政治生活中应有的政治权利，这就是“参政权”。以上三部分合称为“基本人权”，这是作为一个现代公民，所必须拥有且不可或缺的权利，必须明确写入宪法中予以保障，不允许立法、行政、司法等国家权力机关任意加以限制或剥夺。目前，人权仍在不断的发展与演变中，各国对人权的看法及见解也存在着一定的差异。但是，对人权保障应有的范围与基准，却已形成相当的共识，这就是现代立宪主义中的基本人权。总之，人权就是不容国家权力任意限制或剥夺的权利，否则就不必列入宪法加以保障。人权不是来源于政府，也不是来源于法律，而是来源于人的本性(社会的和自然的)，是属于人之所以作为一个人而应享有的天赋的、不可剥夺的权利。因此，人权是先于政府和法律的。人权按照实现和存在形态可以分为：应有人权、法定人权和实有人权。应有人权是人之所以作为人而应当享有的权利，在根源上是人权的道德基础，是最基本的人权；法定人权是由国家法律，尤其是宪法所规定并保障实现的权利；实有人权是人在现实生活中实际享有的权利，是法定人权的实现结果。因此，人权的发展就是一个由应有人权到法定人权，再到实有人权的过程。权力来源于权利，权利优先于权力，这是研究权力和权利问题的逻辑起点。政府的全部目的就是为了保障和促进人权。但是立宪主义在设计政治制度的时候，其关注的首要问题并不是人权，而是控制权力。这绝不是说立宪主义不重视人权，恰恰相反，人权是立宪主义的终极任务，也是立宪主义价值之所在。但是立宪主义认为只要使权力7受到有效的制约，那么人权就一定能够实现。因此，1787年的(美国宪法》规定的全部都是政府的权力及其行使的方式，而对权利则根本没有明确的规定。人权是对政府权力进行控制的另外一种方式。这种控制方式为政府权力的行使划出了一条清晰的界限，即这些权利是政府所不能干预的。从这个意义上说，人权是超越于国家权力之上的“绝对权利”，它的存在本身就表明了一种对国家权力的约束与控制。对此，麦迪逊指出：“可能有人认为所有写在纸上的限制对于社会中的限制都是如此软弱无力，不值得引起注意。我也同意这种观点，它们确实不是很强有力以满足各位先生的要求……然而，由于它具有促使人们对其尊重的性质，能够以它的倾向来形成公众的观点并提起整个社会的重视，它可能是使得社会中的大多数人免于被蔑视的手段之一”。但是，权利对权力的控制在本质上只能是一种道德力量的控制，因为权利无法直接对抗权力，对权利的救济还必须依靠权力。因此，权利对权力的控制只能是作为“以权力制约权力”的补充，对权力的行使进行道德上的约束。对此，洛克有过明确的表述：“在一切情况和条件下，对于滥用职权的真正纠正办法，就