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-1-第一章社会行政的含义和构成本章将介绍社会行政的含义，指出社会行政的特点，说明社会行政与社会政策的密切关系，介绍社会行政的构成，以起到理解社会行政理论实践体系的基础的作用。第一节社会行政的含义一、社会行政的概念社会行政是现代社会的产物。作为一种社会活动领域，它同现代社会福利的发展密切相连；作为一种知识体系，它与社会福利实践及相关社会科学知识的发展联系在一起，并随着实践及理论的发展不断充实着自己的内容。社会行政的含义及领域：由于人们对问题的看法和理解不同，社会工作行政的定义也是多样化。斯宾塞（Spencer)认为，“社会工作行政是对机构内部关系和进取活动进行理性管理的过程，以实现理想目标”，还包括“促成机构及其所在社区资源互相开放、转化的过程”。邓纳姆（Dunham)认为，社会工作行政是“对提供直接服务机构给予支持性和推进性活动的过程。社会行政的范围涵盖功能、政策、行政领导的决定和程序的运作，如事件记录、财务管理、服务维持等”。斯坦(Stein)认为，“社会工作行政的定义是多样性的，但目前被广为接受的中心定义是：社会行政的概念是指通过系统协调与合作，界定和实现组织目标的持续过程”。崔克尔（Trecker)认为，社会工作行政是“一个持续工作的过程，在这个过程中，与人进行合作，释放以及汇聚他们的潜能，从而使他们利用所有可能拥有的资源，满足有需求的社区，提供服务和计划”。他概括学者对社会工作行政原则的观点，包括如下几个要素：1.社会行政是一个持续的、动态的过程；2.社会行政是一个调动积极性的过程，以实现共同的目的或目标；3.为了实现共同的目标，发掘并利用人力和物力等各种资源；4.以协调和合作的方式获得人力和物力各种资源；5.社会行政包括的要素是：计划、组织和领导。总之，社会工作行政是依照行政程序，妥善利用各种资源，实施社会政策，向有需要者提供社会服务的活动。它包括行政人员——领导者——与所有其他职员——下属或团队成员。社会行政的基本过程：计划、组织、人事、指挥和控制。社会工作行政管理时代正在来临。作为社会工作的一个领域，社会工作行政有它的合理地位；与个案工作或团体工作相类似，社会工作行政作为社会工作实务的一种基本方法，其作用得到显著的体现。（一）行政它基本上指的是在公务中的组织、协调等促进相关人员共同努力以有效地达到目的的活动。政治学和行政学专家把行政看着是政府或公共部门的活动。传统上认为行政的职能，是进行服务，其后进行管理。意思就是亲自控制。传统的管理基本上是对某些事务的具体管理、操作和处理，是通过某个人自己的行为处理控制事务、实行监督的过程。而传统的行政则强调服务，主要指对事务的计划、组织、推动和监督，是从综合的角度对相关事务的协调和推进。有学者指出二者的不同：行政基本上只服从指令和服务，管理则是取得某些结果及取得这些结果的管理者的个人责任；在当今有组织的社会生活中，行政与管理活动大量存在，它们既相互区别，又相辅相成。（二）社会工作行政与社会福利行政社会工作行政是指在社会工作领域的行政工作，它是针对社会工作的行政活动。社会福利行政是社会福利领域的行政活动，它是以社会福利为对象的行政活动。二者的区别：社会工作行政是计划、组织、协调具体的社会服务的行政活动，这种行政活动比较靠近具体的社会工作，常常反映在某一社会服务机构、某一社会服务活动的整体设计与推动之中。社会福利行政则面对所有社会福利活动，特别是包括政府的社会福利政策的宣传、阐释、贯彻、监督与评估。这样，社会福利行政就不但涉及具体的社会工作的组织、协调，而且与政府在宏观层面上的福利政策的实施、落实有关，它涉及政府的执行政策活动。在某种意义上讲，社会行政包含了社会工作行政和社会福利行政。二、社会行政与公共行政（一）公共行政的含义公共行政是与公共事务相关的行政活动。一般认为政府所从事的活动属于公共事务，即政府是为公民的公共利益服务的，是向公民提供公共物品的，这与企业为牟取个人利益的私利活动有根本的区别。公共行政是政府的本质性的职能和活动，它通过把公共政策转变为具体的实践来增进社会的公共利益。公共行政包含下述内容：1.政府的行政部门活动；2.对公共政策的制定和执行；3.与人们的广泛协作问题相关的事项；4.与私人管理相区别的领域。政府是公共行政的主体，这是为大家所认同的。政府是为公民服务的机构，其公共行政的内容是相当广泛的。政府的公共行政包括：维护国家安全和社会安全；向公民提供基本的和有可能更好的生存条件和发展条件等-2-努力。具体来说，现代公共行政包括：国防（外部安全）和外交事务、公共安全（内部安全）、司法、公共卫生与国民健康、劳动就业、公民受教育、公民的居住安全，解决影响公众的社会问题，为经济发展和公民生活的改善创造条件等。（二）社会行政与公共行政的关系如果把公共行政看着政府的职能，那么，政府制定和实施社会政策的活动也属于公共行政的范畴。就是依据一定的社会政策、动员和协调各种资源、为有需要的社会成员特别是弱势群体提供有效服务的社会行政是公共行政的组成部分，但又是特殊的部分。在一定程度上可以说，公共行政包含了社会行政。二者的差异：社会行政不同于公共行政：第一，公共行政是面对一般公民的，维护其利益的活动。社会行政则主要面向社会上困难人群和弱势群体的。与公共行政相比，社会行政在服务的对象方面，范围较窄，福利性更强。第二，政策对象和内容的不同带来价值上的某种差异。因为社会行政所要解决的是弱势群体的问题，所以与公共行政相比，社会行政更关心价值问题，即在实施政策过程中行政人员持有更多的对政策对象的关怀。第三，在市场经济比较发达的国家，社会行政的主体呈多元化态势。非营利性组织在对弱势群体、困难人群的支持和帮助起到非常大的作用，但这不是政府的公共行政。三、社会行政与社会管理老子认为“治大国如烹小鲜”，就是在管理国家方面，要有方法，不能乱翻乱动，要谨慎为之。孔子强调的是“德治”，“为政以德，譬如北辰，居其所，而众星拱之。”就是说，要以道德管理国家，国家才能有序。法和刑不到万不得已是不能用的，“道之以政，齐之以刑，民免而无耻。道之以德，齐之以礼，有耻且格。”社会管理也是讲究艺术的。（一）管理理论中的行政本源孔茨和奥唐奈对管理工作的界定：创造和维持一个企业内部环境，在这个企业中，每个个体以群体的方式一起工作，能够有效率和有效能地履行职责，实现群体目标。管理可以被称为是“对工作环境的设计。”从本质上讲，管理是一种行为艺术；管理是各种组织知识的组合，这种知识强调的是艺术。他们把行政分为五个环节：计划、组织、人事、指挥、控制。这些通常是管理者和社会工作者普遍采纳的基本分类方法。19世纪的查尔斯.巴布奇，提倡用科学的方法进行研究并应用于生产和管理中。后来，福尔默将他的贡献概括为以下两个方面：1.根据工人们的技术将工作分解成各个工种分配给工人。这样不仅节约了时间，而且是工人对自己的技术更加熟练，同时还可以使一些特殊的工具和设备得以发挥更大作用。2.倡导管理者提供指引，这个指引可以衡量人工操作与机械化操作的相对价值。可以使冗长乏味的计算和生产对一个人来说变得比较容易。被称为“科学管理之父”的W.泰勒，为改善效率和效能提出了大量的具体而有意义建议。认为，通过劳动分工、计件工作的刺激和时间的全面利用可以提高生产效率。1903年，他编写了《车间管理》手册，目的就是“清楚地知道要别人做什么，然后让他们以最出色的方式和最低的成本完成。”他提倡劳动分工，主张放弃“独裁型老板”或“军事化组织”，向“功能化管理”转变。每个人工作尽量单一，管理者的职能尽量少。减少不必要的环节。法国的亨利.法约尔，在1916年出版了他的《工业管理与一般管理》，强调了14条管理原则。亨利.L.甘特的“人性化管理”思想，在《工作.工资.利润》和《工业领导》等书中，强调关于生产过程中人的因素和人的活动的重要性。弗兰克.吉尔布雷斯在改革科学管理方面做出了杰出的贡献，他进行动机研究证实了工人们的各种不同性格和不同工作行为的重要性，力图发现最有效率和效能的生产模式，并且系统的建构规则，以便进一步改善。在他的《车间体制》一书中，阐述了他的基本思想、规则和建议。埃尔顿.梅奥被称为“人际关系学之父“，他在著名的霍桑实验中表明，在管理过程中人的态度与情绪和雇员的权力一样重要。“人类的社会和心理需要与对金钱的需要一样，全部是有效的激励动力；工作群体中的社会互动与实际工作任务中的组织一样能产生影响；在任何精确管理计划中，人的因素不容忽视。”强调社会互动、特殊待遇、工作态度、工人地位等。工作士气、生产水平与社会和心理因素密切相关。道格拉斯.麦格雷戈在《企业的人际面》一书中，针对工作中的人群行为提出了著名的XY理论。X理论下的工作情景是，领导者运用权威与独裁，保持严密的控制。工作者在决策中只发挥较少的作用。Y理论下的情况正好相反，强调的是工作氛围和工作情景，工人们民主参与，以及强调工人们的权利和建议得到鼓励和支持。近年来，提出了介于二者之间的Z理论。彼得.德鲁克的MBO管理模式（目标管理）在1954年他的《管理的实践》一书中提出的。认为，目标管理是一种满足新需要的管理模式。认为管理的第一步就是通过一种或多种方式界定组织目标。任何管理方法及其子系统都按照这一最初的步骤展开实施。一旦目标被确定，就将责任有序分配给组织中的一个管理者，并整合他们的工作方法，促使组织目标的实现。在目标确定和决策中，参与是非常重要的。成功的管理者是一个情景管理者，大部分情景可通过界定组织目标而-3-进行最佳设定，对管理者的行为给予精确测量以实现组织目标。激励——保健双因素理论由弗雷德里克.赫茨伯格在1959的《工作的动机》和1966年的《工作与人的本性》等书中提出。认为在工作系统中的传统激励因素（薪水和福利），对工作动机和组织所关心的生产并没有起到十分重要的作用。成功的机会、对成就的认识、工作过程、责任、进步和成长等因素，可以促进心理成熟，特别在对动机的激励和有效生产方面十分有价值。因此，保健因素对预防员工对工作的不满是必要的。1.科学的管理是目标实现的前提。在社会工作中，各个层次的工作者的共同参与是总体目标和具体目标实现的基础。当特定的目标被具体化地界定后，通过有效能的活动和实践，可以确保这些工作任务的完成。2.人是目标实现和管理中的主体。社会工作行政的基础就是管理原则，效率和效能的观点应当加以运用。在一切活动中，人是最重要的因素，离开了人，一切都无从谈起。因此，一切工作必须符合人际关系的基本理论框架。3.社会工作必须有科学完备的管理，才能使各项工作顺利进行。（二）社会管理管理是跨学科的、跨领域的，是以维护社会秩序、实现社会协调发展为目的的活动。社会管理是以整个社会（包括地方社会）为对象的管理活动。社会管理带有综合性的特点。社会管理就是从综合的角度、用综合的方法、处理综合性的社会关系问题的管理活动。（三）社会管理与社会行政的区别第一，对象不同。社会行政的对象是社会福利活动，特别是对困难人群和弱势群体的独立性支持。而社会管理的对象是一般的社会活动，是要协调社会结构中的各种重要关系，而不局限于弱势人群。第二，方法不同。社会行政作为一种组织、协调和管理活动包括使用一切管理方法，强调对弱势群体，强调对人的关心和关怀。社会管理强调的是权力，社会管理强调的是共同参与与治理。第三，任务不同。行政和管理都有明显的理性主义色彩，都要追求活动的效率和效益。但是社会行政更看重效果而不是单纯的效率，因为社会行政的根本任务是要对困难人群、弱势群体实施有效的帮助。四、社会行政的含义及领域（一）社会行政的含义许多学者对社会行政给予了不同的定义。如朱辛流、江亮演、白秀雄、崔克尔、约翰.雷、基德内等。崔克尔将社会行政分为狭义和广义两种，狭义的社会行政是通过协调与合作去获取各种资源，以达到社会目标的过程。广义的社会行政是根据立国思想与社会政策，运用社会工作的专业方法，预防和解决社会问题，调整社会关系，革新社会制度，促进社会均衡发展的过程。崔克尔认为：社会行政是一种持续的动态过程，这一过程旨在促进达成共同目标，合理地配置人