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土地一级开发存在的问题与发展方向——以北京市为例国土资源网(2004年2月4日)土地一级开发的内涵土地一级开发是指通过征地、拆迁和大市政建设，使建设用地达到宗地内平整、市政配套管线铺设到宗地红线的状态。宗地内土地平整，不仅意味着宗地内地形地势的平整，更重要的是通过土地征用、土地收购和居民拆迁，使土地权属状况发生了改变，政府收回了原先让渡出去的部分使用权，即政府拥有了所开发土地的完整的土地所有权。随着城市发展要求、技术水平以及人们环保意识的提高，大市政建设的内容不断发展，主要表现在配套市政设施的种类不断增多，使建设用地的功能不断完善。在土地开发的历史上，曾经出现过“三通一平”、“五通一平”“七通一平”的概念，最近一两年甚至出现了“九通一平”的概念。到目前，完备的土地一级开发配套的市政项目主要包括供水、供电、电信、道路、天然气、供热、雨水、污水、中水和有线电视。土地一级开发的发展状况从北京市房地产开发用地供应的不同时期来看，在土地一级开发方面大致经历了以下几个阶段：第一阶段，开发商、用地单位自行进行土地一级开发的阶段（１９９９年以前）。按照原来的供地程序，开发商以协议出让或先划拨后补办协议出让手续的方式取得现状土地，自行进行征地、拆迁和大市政建设后，再开发建设房屋，土地一级开发和二级房屋开发由一家开发商完成。第二阶段，成立专门的土地一级开发项目公司，指定该公司完成具体地块土地的一级开发后，政府向社会出让熟地（１９９９年至２００２年１月）。这种情况的典型案例是中关村科技园区的土地一级开发，目前该地区成立了北京科技园建设股份有限公司、北京海淀科技园建设股份有限公司等多家土地一级开发公司，各自以划拨方式取得了一定范围的土地，进行征地、拆迁和基础设施建设后，分别由政府以协议或公开方式出让土地。第三阶段，政府部门以招标方式选择土地一级开发公司，将土地开发为熟地后以公开方式向社会供应（２００２年１月后）。《北京市人民政府批转市国土房管局关于加强国有土地资产管理建立土地储备制度意见的通知》（京政发〔２００２〕４号）的发布，标志着北京市建立土地收购储备制度和实行挂牌、招标、拍卖出让国有土地使用权的供地制度的新开端，与这一供地制度改革相适应，必须对土地一级开发方式进行改革，改革的目标是建立体现政府土地所有权以及市场经济运行机制、富有效率的土地一级开发新模式。目前存在的主要问题开发商直接征地，与《宪法》和《土地管理法》对土地征用的规定不符。我国《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”我国《土地管理法》规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有土地实行征用。”因此土地征用是政府行为，开发商直接征地的做法不符合国家法律规定。原用地方与开发商私下转让土地，突破了原用地方土地使用权的权能划拨土地使用权人对土地拥有使用、收益的权利，但没有处置权和发展权，因此，原用地方无权与开发商签订土地转让协议，原用地方与开发商签订土地转让或联建协议的做法，突破了原用地方拥有的土地使用权的权能。企业代替政府修建市政设施，政企职责不分一方面企业承担了本应由政府承担的工作，加大了企业的工作量；另一方面，政府无法控制土地一级开发成本和收益，导致政府土地收益大量流失。不符合市场经济公平竞争原则，不利于降低土地开发成本和房价在土地一级开发的第一阶段，房地产开发商同时承担土地一级开发和房屋开发，政府无从控制土地一级开发成本，土地一级开发后土地是否增值、增值收益多少是一笔糊涂账，而且企业取得这一开发权不是通过市场公开竞价取得的，不符合市场经济公平竞争原则。在土地一级开发的第二个阶段，土地一级开发和二级开发（房屋开发）由不同开发单位承担。这一阶段与第一阶段相比，进了一步，有一定的合理性，主要表现在：首先，开发的熟地将通过挂牌、招标、拍卖等方式向市场供应，符合新的供地制度；其次，房屋开发商取得的土地是完成了征地、拆迁和市政设施建设的熟地，容易核算成本，政府尽到了提供基础设施的职责。但第二阶段的土地一级开发方式只是一种过渡方式，也存在其不完善的一面，主要表现在：首先，不以市场方式公开选择土地一级开发公司，开发成本不透明，容易抬高熟地价格，导致土地出让不出去。如果土地不能如期出让，会有两种后果，一是导致政府土地收益降低。政府为了顺利出让土地，只能降低出让底价，由于开发成本是已经发生的成本，是刚性的，不能压缩，因而只能压低政府土地出让收益，从而导致政府收益降低。二是对政府建立土地收购储备和公开供地制度不利。土地一级开发公司开发的熟地不能顺利出让，或者降价后再出让，都容易使人们对新的供地制度产生质疑。其次，土地一级开发是政府指定的公司完成的，不利于土地一级开发市场的公平竞争。建立新模式应遵循的原则首先应明确土地一级开发是政府行为。主要原因有二：一是政府作为土地所有者，对土地资产的运营包括一级开发有决策权，同时土地一级开发成本的高低直接影响着政府土地纯收益的高低，政府也有控制土地一级开发成本的必要。二是土地一级开发的重要内容即市政基础设施的建设具有鲜明的“公共产品”特征，从世界各国对市政设施的供应来看，政府对这些产品的提供，包括品种、质量和定价都负有不可推卸的责任。第二，在城市发展布局方面，坚持城市规划先行原则。土地一级开发之前，土地用途、容积率、各种市政管线的布局与容量等的规划必须预先确定，可参考香港地区制订法定图则的做法。城市详细规划一经确定，不得随意变更，若需调整须经法定程序批准。第三，在土地一级开发规模和区位方面，遵循计划调节与市场调节相结合的原则。在城市规划确定的基础上，一级开发先在哪些地区进行，后在哪些地区进行，也就是每年的土地供应量与供应区位的确定，应遵循计划与市场调节相结合的原则。即按照城市规划和企事业单位的搬迁要求，一方面采用计划手段明确规定一批进行一级开发的土地，另一方面采取市场方式，即任何用地单位有权按照城市详细规划，向政府提出拟开发或使用某宗土地的要求以及可以支付的最低金额，如果政府部门认为该最低金额可以接受，而且项目建设符合城市发展要求，即可对该地区进行土地一级开发并向市场推出，任何单位和个人都可以参加竞价，如果没有更高报价，提出要求的土地使用人必须按其所报的最低竞价取得土地。第四，在土地一级开发资金方面，应遵循政府投资与企业投资结合的原则。土地一级开发资金包括土地收购资金、土地征用资金、居民拆迁资金、各项市政建设资金。一般来说，土地收购资金和土地征用资金应该由政府支付；居民拆迁资金、各项市政建设资金可以由土地一级开发公司承担，也可由政府承担。土地一级开发公司由政府（由土地储备中心代表）以招标方式选择。出资方式不同，土地开发收益的分配方式也不同。第五，在土地一级开发收益分配方面，应在保证政府取得土地所有者权益的基础上，投资各方获得相应的收益。土地一级开发蕴涵着巨大的增值空间，但投资风险也很大。当全部土地一级开发资金均由政府出资时，投资风险由政府承担，投资收益也应当归政府拥有，以招标方式选择的土地一级开发公司只承担了具体工作，不承担投资风险，因此只能取得低于社会平均水平的利润（具体数额取决于招标时的市场竞争程度）。如果土地一级开发资金由公司投资，一级开发公司承担了部分投资风险，也应获得相应的投资回报。具体地说，土地一级开发公司获得的投资回报应该是实际出让价款扣除全部成本（包括收购费用、征地拆迁费用、市政设施费用等）和政府出让金后的增值部分中，按土地一级开发公司出资额比例应得的部分。相对应的程序设计１．确定土地一级开发地块。有两种途径，第一种途径是土地储备中心根据城市详细规划、企事业单位搬迁要求和城市建设需要，提出土地一级开发计划并报经市政府批准执行；第二种途径是开发商和其他用地单位可以向土地储备中心提出用地要求以及最低报价，土地储备中心测算后认为价格合理的，经主管部门批准后，可以确定土地一级开发地块。２．委托编制控制性详细规划方案和市政专业规划方案，进行市政投资预算。对于不具备控制性详细规划及市政专项规划的地区，委托有资质的规划设计单位编制规划方案并报批。３．测算拆迁费用。需要拆迁的，委托拆迁和评估机构入户调查，测算拆迁费用。４．办理土地征用手续。需要征用农村集体土地的，与农村集体洽谈征地费用，并办理征地手续。５．土地一级开发范围内有需要收购的企事业单位用地的，土地储备中心实施土地收购。６．以招标方式选择土地一级开发公司。在征地、拆迁及基础设施建设投资预算或实际合同额的基础上，编制土地一级开发费用标底，确定土地一级开发公司。７．实施土地一级开发。具体由土地一级开发公司承担。８．组织一级开发土地验收。一级开发完成后，土地储备中心组织有关部门和专家进行验收。９．将验收合格的土地纳入市政府土地储备库，以公开方式向市场供应。以上仅从理论上对土地一级开发模式的发展方向加以探讨，要建立符合实际的、合理的土地一级开发模式，尚需在实践中不断探索和完善。土地储备与一级开发融资土地储备和一级开发的融资行为，具有较强的政策性，只有分清不同的融资主体，才能够设计和提供有针对性的融资渠道。资金和土地是土地储备制度的两大基本要素，土地储备过程是土地流转过程，也是资金循环过程。目前无论是政府财政拨款或是银行贷款，都未形成有效的资金筹措机制，特别是统一收购制度实施后，客观上要求政府对需要盘活的土地实施敞开收购，资金需求量很大。但长期以来围绕着土地储备和一级开发制度所产生的融资问题，一直是各方面临的一个难题。事实上，目前在土地储备和一级开发的资金构成方面，除了外部资金直接投入外，通过融资来解决的主要渠道有两个，一是银行信贷，二是通过信托公司发行信托计划。不过，由于政策趋紧，这两个融资渠道均受到较大限制。（一）土地储备在制度安排上存在缺陷，导致其融资基础存在障碍。国外许多学者都认为土地储备具有促进城市有序发展、降低住房价格、平抑地价、抑制土地投机以及提高城市生态环境质量等作用。然而，实际运作的情况却与愿景相去甚远，自实施土地储备和一级开发制度以来，在促进城市有序发展、降低住房价格方面似乎并没有起到应有的作用。究其原因，是土地储备制度的缺陷所导致的：1．土地储备机构的主体地位没有明确的法律承认。土地储备机构的成立主要依据一些政府命令，由政府将原国土部门的某些职能机构、人员进行重组而成立一个事业单位，实际上在行使政府职能。对于土地储备机构的法律地位，在《房地产管理法》、《土地管理法》中都无法找到。如此带来的疑问有二：一是土地储备机构有无权利行使这些职能；二是行使了这些职能而产生的债权债务关系能否得到法律的保护。因此，土地储备机构的融资行为首先面临的是债务主体不清的风险。2．土地储备融资行为的合规性模糊不清。目前储备中心实行财政收支两条线管理，土地储备机构投入资金，开发后出让，但出让收入必须直接上缴专门的财政出让收入专户，政府财政审核土地储备中心的项目成本报表后，核拨相关成本费用。依据上述模式，借款人对借款资金投入后所取得的资金收入没有支配权，自身不拥有第一还款来源。从这种运作的本身来看，土地储备仍然是一种政府全额财政行为，这种行为要靠一种纯粹的市场化融资方式运作，显然会有许多冲突之处，其合规性方面难于理清。（二）土地储备具有强烈的政府主导性和政策性，导致其融资行为的政策风险预期存在较大的不确定性。土地储备机构代表政府经营的是一种不能再生的资源，如果没有较大的经济波动，它的稀缺性决定它长期增值的较大可能性，但并不表明短期价格没有波动。尽管土地储备机构贷款与房地产开发贷款本质上是有区别的，但是土地储备中心的运作还是具有一定的房地产开发企业的经营特征和风险特征。而且土地储备和一级开发行为与当地房地产发展形势紧密相关。房地产行业的特殊性，使得每一次宏观调控，房地产行业都是首当其冲。这使得房地产行业的发展具有强烈的政府主导性，从而导致与之息息相关的土地储备和一级开发也具有明显的政策性和政府意志，最终可能会给土地储备融资带来较大的不确定性风险。（三）金融当局对于土地储备行为的认识模糊，导致土地储备贷款这一品种上的融资行为举步维艰。土地储备和一级开发制度在国外是一种成功的模式