上海“1966”城镇体系规划调整完善及新城建设研究

1内部资料上海“1966”城镇体系规划调整完善及新城建设研究●一、历史回顾：上海城市空间结构的演变历程及存在问题●二、发展思路：打造功能性节点新城，形成“1+X”梯度型城市框架体系●三、突破关键：创新体制机制，优化资源配置，优先发展功能性节点新城●相关链接：◆京沪等地集中暴发“城市病”居民离宜居越来越远◆城市规划矛盾引发“超级城市病”◆日本首都圈城市体系结构演化及借鉴启示◆国外新城建设的经验深度分析报告（第28期）2011年1月17日咨询研究成果精选上海发展战略研究所2上海“1966”城镇体系规划调整完善及新城建设研究内容摘要：●在前几轮的上海城市发展中，上海的发展重心主要集中在中心城区600平方公里的范围内，通过大规模的城市建设，中心城区的交通条件、城市形象、社会事业资源配置等都得到了迅速的提高，20世纪90年代开始的浦东开发开放，又进一步拓展了上海中心城区的发展空间，提高了上海的开放度和国际化水平，使得中心城区的产业能级大为提升，金融贸易、文化娱乐、中介咨询等现代服务产业迅速发展，中心城区服务业比重占了近80%，国际化大都市的发展雏形已经形成。●在上海市“十一五”规划纲要中，上海从国际化大都市的大体系着眼，从人口、产业、环境、资源、基础设施等诸多要素出发，对上海市域范围进行了一次更全面更综合的重新整合布局，即按照“1966”城镇体系规划目标，建设一批与上海国际大都市发展水平相适应的新城、新市镇，即1个中心城，9个新城，60个新市镇，600个中心村。●新形势下，上海拓展城市发展框架、打造多层级城镇体系已经迫在眉睫。目前上海城市空间结构已不适应转变增长方式的需要，城市空间特点不利于多功能城市的形成，不利于服务业比重的提高，不利于中心城市集散作用的发挥，不利于特大城市人口的合理分布。●围绕建设现代化国际大都市这一目标，结合“四个中心”城市功能定位，按照“服务长三角、服务长江流域、服务全国”的发展要求，上海的城市空间结构调整和城镇体系建设，应“打破行政区划、跳出市域范围”，从更大的区域范围、从服务长三角的角度进行优化和调整。●完善上海城镇框架体系的基本思路是：以功能建设为突破，率先崛起若干个城市规模、服务能级、经济产出仅次于主城的功能性节点新城，形成以“1+X”特大城市内部城市群为特点、以功能互动为重点的梯度型城市框架体系，从而打造多层面的服务空间，为全面提升上海城市综合服务功能奠定基础。●上海已经到了城市拓展的发展阶段，因此要把财力、资金、政策等资源向功能性节点新城倾斜，通过功能性节点新城的崛起，互动其他城镇的发展，并达到破解上海城乡二元结构的目的。●突破的关键：一是创新管理体制机制，激发新城发展活力；二是优化交通资源配置，突出“交通引导发展”；三是强化社会资源配置，提高公共服务等级；四是提升新城主导功能，兼顾综合功能培育；五是优化人口导入机制，促进新城人口集聚。3正文目录：上海“1966”城镇体系规划调整完善及新城建设研究一、历史回顾：上海城市空间结构的演变历程及存在问题二、发展思路：打造功能性节点新城，形成“1+X”梯度型城市框架体系三、突破关键：创新体制机制，优化资源配置，优先发展功能性节点新城相关链接：京沪等地集中暴发“城市病”居民离宜居越来越远城市规划矛盾引发“超级城市病”日本首都圈城市体系结构演化及借鉴启示国外新城建设的经验4上海“1966”城镇体系规划调整完善及新城建设研究在前几轮的上海城市发展中，上海的发展重心主要集中在中心城区600平方公里的范围内，通过大规模的城市建设，中心城区的交通条件、城市形象、社会事业资源配置等都得到了迅速的提高，20世纪90年代开始的浦东开发开放，又进一步拓展了上海中心城区的发展空间，提高了上海的开放度和国际化水平，使得中心城区的产业能级大为提升，金融贸易、文化娱乐、中介咨询等现代服务产业迅速发展，中心城区服务业比重占了近80%，国际化大都市的发展雏形已经形成。在“中心城区退二进三”、“市区发展服务业、郊区发展制造业”等产业方针和布局导向的引导下，伴随各类开发区的建设，郊区制造业蓬勃兴起，在上海的经济发展中担当了重要角色，也奠定了郊区经济实力的基础。但是在郊区大力发展制造业的同时，城市建设却没有及时跟上，虽然在“十一五”规划中已经提出了“1966”城镇体系建设和重点新城建设的设想，但是，总体来看，新城的公共交通以及与主城的连接、教育医疗等社会事业配置、商业娱乐文化等与生活居住相关的服务产业发展都相对滞后，发展至今，新城的自身城市功能不甚健全，仍然依赖中心城区，这也制约了服务业的发展和人口从中心城区的导出，造成上海二元结构严重的问题。一、历史回顾：上海城市空间结构的演变历程及存在问题（一）上海城市空间结构的演变历程早在上个世纪30年代，上海就是我国最大的经济中心、工业基地和远东最大的金融中心。建国后，受政治制度巨变、计划经济体制影响以及在中央“以农业为基础、以工业为主导”的发展方针和上海“变消费城市为生产城市”口号的引导下，上海的城市功能日渐萎缩，经济、金融、贸易功能迅速退化，工业生产功能日益突出。为大力发展工业，1953-1958年，上海在距中心城区2-3公里的城市边缘相继配置了8个各具特色的近郊工业区。随着1958年上海城市空间的巨大扩容，上海工业逐步向远郊扩展，并相继建设了吴泾煤化工基地、安亭汽车工业基地等7个工业基地。1952-1978年，上海三次产业比重从5.9∶52.4∶41.7转变为4.0∶77.4∶18.6。可以说，在改革开放前，上海已经沦为典型的单功能、生产型城市。从城市框架看，1949年新中国成立时上海市域面积636km2，其中中心城区82.4km2。1949-1958年，上海城区范围无明显变化，但进行了多次政区调整，以1956年2月的政区调整幅度最大，调整后的上海城区共有15个市区和3个城乡结合部区。1958年，国务院先后两次批准将原属江苏省松江专区的10个县划归上海管辖，使上海市域面积猛增至6340km2，形成了10个城区和10个郊县的行政区划构架，并一直沿袭至改革开放以后。由于新增的10个县绝大部分是农村地域，上海开始从单一的城市管理模式变为城市和郊县两种管理模式，上海由此走上了二元结构城市的发展道路。随着城市空间规模的扩大，上海卫星城建设的构想开始付诸实施。1959年10月《关于上海城市总体规划的初步意见》编制完成，规划提出“逐步改造旧市区、严格控制近郊工业区、有计划地发展卫星城5镇”的城市建设方针。在闵行、吴泾、嘉定、安亭、松江以外，新规划了12个10万或20万人口左右的卫星城。在1972年和1978年，又分别规划和建设了金山卫和吴淞-宝山两个卫星城。但由于受三年自然灾害和文化大革命的影响，城市总体规划难以全面实施，城市从市区向外无序扩张，近郊工业区与市区基本上连成一片，郊区卫星城和小城镇发展迟缓。改革开放以后，上海的城市功能和空间结构又发生了显著的变化，大致可以分成以下几个阶段。1、1978-1990年：城市功能恢复阶段改革开放后，上海作为稳定全国改革开放大局的“后卫”，一方面肩负着为全国提供财力物力的重任，另一方面承受着国内竞争和体制改革的冲击，经济发展举步维艰。加上市区布局混乱，环境质量低劣、交通拥挤、住房紧缺等问题日益突出，迫使上海学术界和经济界对上海城市功能重作思考。1978年底，上海经济发展战略讨论拉开序幕。1984年上海市政府向国务院提交了《关于上海经济发展战略汇报提纲》，1985年2月国务院批转这一报告并指出：“上海要充分发挥中心城市的多功能作用”，提出“到本世纪末把上海建成开放型、多功能、产业结构合理、科学技术先进、具有高度文明的社会主义现代化城市”。根据这一要求，上海形成了《上海市城市总体规划方案（修改稿）》，于1986年10月13日经国务院批复原则同意，并指出，“上海是我国最重要的工业基地之一，也是我国最大的港口和重要的经济、科技、贸易、金融、信息、文化中心，应当更好地为全国的现代化建设服务。同时，还应当把上海建设成为太平洋西岸最大的经济贸易中心之一。”这是上海历史上第一个经国家批准的城市总体规划方案，规划明确：至2000年全市人口规模控制在1300万人左右，逐步改变单一中心的城市布局，积极地、有计划地建设中心城、卫星城、郊县小城镇和农村集镇，逐步形成层次分明、协调发展的城镇体系。自此，上海逐步向恢复城市功能的方向迈进。这一阶段，上海的产业结构调整有了初步的成效。上海三次产业构成比例由1978年的4.0∶77.4∶18.6恢复到1990年4.4∶64.7∶30.9，但这种功能的复位还是恢复性和初步的，并不稳固。总体上看，在1990年以前，上海的城市功能并没有随着发展战略的提出而同步形成，单一功能的城市特征并没有真正改变。2、1990-2000年：城市功能转型阶段1990年4月，党中央、国务院作出了开发开放浦东的重大决策。1992年10月，党的十四大提出“以上海浦东开发、开放为龙头，进一步开放长江沿岸城市，尽快把上海建成国际经济、金融、贸易中心之一，带动长江三角洲和整个长江流域地区经济新飞跃”的要求。为了适应新的城市定位，上海开始对产业结构实施战略性调整。1992年12月，上海市第六次党代会提出“三、二、一”产业发展方针，明确优先发展第三产业。“九五”期间，上海继续坚持“三、二、一”产业发展方针，产业结构战略性调整全面推进。整个20世纪90年代，上海第三产业获得了空前发展，三次产业构成从1990年的4.4∶64.7∶30.9转变为2000年的1.6∶46.3∶52.1。另外，第三产业内部结构也一直趋于优化，引人注目的是金融保险、交通运输仓储、房地产、社会服务等行业的崛起，2000年分别占第三产业的30.0%、13.7%、10.9%和9.6%，它标志着上海进入城市功能加速转型阶段。这一时期，上海的市场体系建设取得了巨大成就，不仅形成了包括生产资料6和生活资料在内的有形市场和无形市场相结合、期货市场和现货市场相结合的多层次、多门类的商品市场体系；而且在要素市场建设方面，上海资本市场、货币市场、产权市场、技术市场、信息市场和劳动力市场都得到了很好发展。这一阶段，上海中心城区迅速扩容，连续建成区的面积由改革开放初期的264km2发展至近800km2，特大型城市强中心特征日益突出。城区面积迅速扩容主要有两方面的原因：一方面，高密度人口的生存压力、高强度产业的发展压力以及低密度路网的交通压力是导致上海城区空间扩张的内在动力；另一方面，城市功能定位的高层次提升、行政区划构架的适应性调整、外向型开发区的区域性拉动以及快速交通网络的诱导性扩张等机遇也从外部助推了上海中心城区的扩容。与此同时，在中心城区“退二进三”和“繁荣繁华看市区、经济实力看郊区”等方针的引导下，上海城市空间结构也发生了巨大变化，形成了中心商业圈、外围居住圈、远郊工业圈三大圈层。其中，中心商业圈商业、商务活动显著增长，呈现出“无街不市”的景象；外围居住圈对外来人口起到了有效的吸纳作用；远郊工业圈以“1+3+9”工业园区为载体，成为上海工业经济发展的重要增长极。3、2000年-至今：城市功能重构阶段2001年5月，国务院正式批复并原则同意《上海市城市总体规划》（1999-2020年），明确提出“要把上海建设成为现代化国际大都市和国际经济、金融、贸易、航运中心之一”。这为在社会主义市场经济和经济全球化条件下，上海城市功能新的定位指明了方向。然而，由于上海服务业自2002年以来进入滞胀期，服务业增速放缓、比重回落（2002-2006年，上海第三产业比重一直徘徊在50.5%左右），导致上海“四个中心”的发展进程并不尽如人意。为加速实现2010年基本建成“四个中心”基本框架的目标，就必要打破僵局、做大服务业规模、提高服务业比重、提升服务业水平，才能确保这一目标的实现。令人欣喜的是，在刚刚过去的两年，我们看到上海服务业有了长足的发展，第三产业的比重开始止步回升，并由2007年的52.6%上升到2008年历史性的53.7%。近期，在由国家发改委负责牵头制定的《关于率先形成服务经济为主的