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本期导读减贫研究城市化、农村人口向城市流动、城市贫困·机构内刊·第11期（总第112期）2015年10月27日-2-·减贫研究·城市化、农村人口向城市流动、城市贫困CeciliaTacoli，GordonMcGranahanandDavidSatterthwaite农村人口向城市流动的问题不仅持续引起诸多学者的研究兴趣，也引起越来越多的社会关注。日益增长的城市贫困常常都被归咎于流动人口，但事实上并非所有的流动人口都身处贫穷。但在许多城市，流动人口在城市贫困人口的构成中占很大比例，无论是在收入方面还是在诸如享有足够的住房面积、获得各种服务等非收入方面，都处于不利地位。像大多数的城市贫困人口一样，他们工作时间长、工作环境不安全、工作无保障、工资低。另外，因大多数低收入和非正规住区缺乏基本的基础设施，他们所处环境会面临多种危害。在很多情况下，城市政府力图减少或控制农村人口向城市流动，这样做不仅会影响到流动人口，也会影响到低收入的城市居民。1引言农村人口向城市转移和流动的问题不仅持续引起诸多人士的研究兴趣，也引起越来越多的社会关注。2013年世界人口政策（WorldPopulationPolicies）报告指出，“根据185个国家在2013年提供的数据可知，80％的政府都制定了政策以降低农村人口向城市流动，与1996年的38％相比有很大增长”（联合国2013a）。在目前正在经历城市变迁的非洲和亚洲的中低等收入国家，这一比例是最高的。在一个城市化日益加速的时期，人口分布发生实质性转变似乎不可避免，虽然可能不像通常预期的那样呈现快速或者线性变化趋势。在大多数情况下，随着各国的GDP份额和就业从农业部门转向受益于城市中心集聚状态的工业和服务业部门，城市化进程因此就与经济的可持续增长密切相关。在农村人口占大多数的国家，农业生产系统正越来越多地进行规模化、机械化耕作，对于小农户而言，如果无法充分获得信贷和技术支持，他们在应对干旱和气候变化方面就会面临压力。农村人口向城市流动正是上述转变所导致的结果，也是城市化的一个重要组成部分。在国家层面，城市化带来的经济利益已得到广泛认可，而人口流动和汇款到农村能带来财政收益和社会文化效益，这一点也毋庸置疑。不过，备受关注的却是城市化速度以及国家和地方政府的应对能力。特别是在低收入国家，人们认为农村人口向城市流动引发了各种问题，诸如住房、基础设施和服务等供应不足，人口过剩、交通堵塞，以及越来越多的环境危害等等。毫无疑问，快速增长的城市人口会让国家和地方政府，尤其是地方政府，面临严峻挑战。但是，人们在城市化（居住在城市地区的人口在全国总人口中所占比例）和城市增长（居住在城市地区的绝对人口数量）这两个概念之间总是存在混淆。农村人口向城市流动，虽然是城市化的一个重要因素，但其在城市增长方面所起的作用就小多了，因为城市增长主要是由-3-人口的自然增长决定的。因此，旨在降低农村人口向城市流动的排外政策往往会损害贫困人群（无论其是否为流动人口）的利益。本文中的第2和第3部分所讨论的问题包括：对城市化和城市增长的一些常见理解错误，以及在计划和管理城市化和城市增长失败时会面临的风险，这些错误和风险会使贫困和社会排斥等问题向更加严重的方向发展。在城市层面，地方政府在确保城市化的包容性及其利益共享的特点等方面或许要发挥最重要的作用。然而，在南半球的很多城市，很大比例的人口都无法获得能够满足需要的住房、基础设施及服务。这使得他们在应对环境危害和社会经济风险时会更加脆弱。文章的第4部分总结了造成城市贫困的主要因素，既包括收入方面的因素，也包括非收入方面的因素。城市对农村流动人口的加入是反感的，这一观点的主要假设之一是农村流动人口造成城市贫困加剧。但这种假设忽略了一个事实，即农村流向城市的人口并非属于单一群体。特别是从农村角度而言，流动人口具有不同特点，所流向目的地和停留时长也各不相同，这一点显而易见。事实上，并非所有的农村流动人口都是贫穷的。不过，流动人口在城市贫困人口中所占比例却远大于其所占城市总人口的比例，而且面临各种不利境遇，这一点在本文的第5部分会有所描述。这也就提出了一个问题：专门针对城市中心的流动人口而制定的政策是否是可取的、可行的。制定政策的第一个障碍，也是主要的障碍，是缺乏与贫困流动人口相关的数据——但这也反映出低收入住区居民（无论其是否是流动人口）相关数据的缺乏。有关减少城市贫困的各种倡议和方案，只有在考虑到所有低收入人群并承认不同的家庭和个人有不同需求的情况下，才更有可能成功。公民社会（civilsociety）和地方政府进行合作是成功的关键，是对公民权利认可的关键，而公民权利往往是造成城市贫民（无论是流动人口还是非流动人口）边缘化的主要原因。2人口流动对城市化的贡献国内人口流动，尤其是从农村到城市的净流动，会推动一个国家人口的城市化进程。总人口快速增长与快速城市化往往是分不开的，尤其会造成城市人口的快速增长。为了更好地对这些变迁进行管理，对其加深理解就变得十分重要。在本部分，我们首先要进行一些概念上的澄清，然后就人口变迁和城市变迁在世界不同地区的结合方式提供一些汇总统计数据。就各大洲而言，非洲的城市人口增长率是最高的，这主要是因为其整体人口增长比率最高。亚洲的城市化率最快，事实上，在亚洲，农村到城市的人口净流动率也是最高的。在世界大部分地区，城市人口增长率和城市化率都已呈下降趋势，但全世界每年城市的绝对人口数量却是不断增加的，这主要是由于非洲和亚洲的城市人口增长造成的。在未来一段时间，全世界城市化率和城市人口增长率都可能继续下降，只有在非洲，至少在未来的几十年，其城市人口增长率仍呈绝对升高的趋势。2.1一些概念上的澄清根据人口学家的定义，城市化指的是居住在城市地区人口的增长（PostonandBouvier2010:307–311）。不同国家对“城市地区（urbanareas）”有不同的定义，但一般而言，城市地区要比农村住区人口密集，也更适于行政机构和功能部门驻扎。有明显超过一半以上的国家在提供城市人口相关的数据时采用的都是其定-4-义中的行政标准（administrativecriteria），有稍微超过一半的国家也会采用人口相关标准（population-relatedcriteria），极少数国家对两个标准均不采用（Buettner2014；联合国人口司2012）。行政标准和人口相关标准是互相关联的，因为城市行政地位一般都分配给了规模更大的住区。除个别比较显著的异常值以外，人口相关的临界值大多都居于1000到5000名居民之间。然而，这里存在变异（sufficientvariation），而且是系统化的变异，能够影响人们对地区超前城市化（over-urbanization）和滞后城市化（under-urbanization）的认识和理解。因此，在最近一次提供估计数据时，为保持城市人口相关（population-based）数据更加一致，相关部门调整了标准，标准调整之后，就人均经济产出（economicoutputpercapita）水平而言，非洲原本相对较高的城市化水平降低了，而南亚原本相对较低的城市化水平升高了（Uchidaandnelson2010）。事实上，城市化与城市人口增长是不同的概念，尽管这两个概念常常被混为一谈，并因此造成不少危害。既然城市化被定义为城市增长的一部分，那么如果城市人口和农村人口同步增长的话，就无所谓城市化了。另外，如果总人口没有变化，而城市人口在增长，那么城市总人口的增长就是城市化的结果，城市化率（即居住在城市地区的那部分人口的增长率）也就等同于城市人口增长率。在大多数城市化国家中，总人口也是处于增长状态的，而哪部分的人口增长是城市化的结果，哪部分的人口增长是总人口增长的结果，这两者是能够区分开的（城市人口增长率和城市化率与总人口增长率二者之和十分相近）。城市化主要是人口流动的结果，而且这样理解城市化也并无不当。然而，城市化不仅仅是农村人口向城市流动的结果，尤其是在农村人口向城市流动指的是长期居于农村的居民永久流动到城市的情况下。首先，城市化是农村地区和城市地区之间，复杂的人口流动——包括来来回回的循环式流动——的最终结果。事实上，农村向城市的净流动人口可能是那些本来就决定迁移到城市地区的人，所以他们推迟或者不回农村地区。再者，城市化进程不仅包括流向和流入城市地区的人口净流动，也包括城市边界的向外逐步延伸扩展以及新城市中心的建立。城市化是城市地区人口不断自然增长的结果，或者是特别大量的农村人口向国际外流（internationalout-migration）的结果，虽然这二者都不会被看作是非常显著的因素。城市化所导致的城市人口增长，其估计值有时相当于农村人口流向城市的净流动人口和城市边界延伸而增长的人口之和。然而，要获得这样的数据不仅困难很大，而且呈现这些数据也会给人错误暗示，让人认为城市化是由城市边界的延伸而推动的，而事实却恰恰相反。事实上，在城市附近的住区集聚的人群大多数都是向更大的住区流动的净流动人口或者从城市中心住区向外围流动的人口。随着世界各地城市人口密度下降（Angeletal.2011），在人口学意义上，城市边界扩展不应该再被当作可以反映城市化的因素。如果城市地区的人口自然增长率高于农村地区，则会有助于推进城市化进程。然而，随着城市地区的年龄段死亡率（age-specificmortality）和生育率不断下降，人口自然增长率的城乡差异就不再是城市化的显著驱动因素。同样，国际流动人口可以影响城市化，这会主要影响农村或者城市人口，但都几乎不会成为-5-快速城市化和城市增长过程中的显著因素。2.2两相交叠的人口变迁和城市变迁正如上文提到的，从交叠变迁的角度去解释农村和城市人口变迁是最简单的方式之一。第一种变迁，人口变迁，涉及一个时期内迅速增长的总人口。第二种变迁，城市变迁，涉及一个时期内城市住区迅速增长的人口。从历史角度来看，这两种变迁与经济发展是相互关联的，尽管它们明显也会受到其他因素的影响，而且它们与经济发展的关系也是因情况而异的。在人口变迁初期，不断上升的人口增长率是因为人们的健康状况改善因而人口死亡率降低的结果。而后来人口增长率下降是生育率下降的结果。有大量文献是关于人口变迁、引起死亡率和生育率不断下降的因素、以及二者之间的相隔时间（Dyson2010）等方面的研究。有研究者认为，城市化是人口变迁的一部分，而死亡率降低是人口变迁的结构性动因（Dyson2010:125–126）。虽然这种观点夸大了人口变迁的中心作用，但显而易见，人口变迁和城市变迁趋向重叠并非巧合。二者与一系列相互关联且自我强化的过程（包括经济增长而且有时与之混为一体）紧密联系，这在20世纪的时候有些误导地被称为“发展”。如上文所指出的，城市变迁过程中的城市人口增长，主要源于更多人向城市中心流动或靠近，而非相反。农村人口向城市的净流动与城市经济向前发展以及相关的谋生机会显然是相关的，虽然也有其他很多因素决定人们是否移入或留在城市，包括如要与家人呆在一起、教育机会，抑或是喜欢城市生活的某个或多个方面等等。城市化在其历史进程中大多数时候，都伴随着经济、文化和社会的共同转变，也关系着从低密度向高密度居住方式的转变。曾经认为只属于城市的文化、社会及生产体系在农村地区已随处可见，而城市地区的人口密度也在下降，以至于城郊地区的居住密度已远远低于传统乡村。然而，包含着农村向城市居住方式转变的人口学意义上的城市化依然会继续，至少在亚洲和非洲地区会是如此。表1提供了与人口变迁和城市变迁相关的摘要数据（summaryfigures）。第一组数据是对人口年增长百分比的估计值，第二组数据是对城市人口年增长百分比的估计值，第三组数据是对城市总人口年增长百分比的估计值。人口增长率和城市化率表明，到20世纪的最后25年，随着人口增长率和城市化率降低，世界各个地区都已经进入人口变迁和城市变迁的后期。唯有亚洲和非洲现如今的城市化率依然高于3%，而世界其余地区都低于0.5%。事实上，世界人口增长主要是亚非地区人