政府对突发公共事件的危机管理

1政府对突发公共事件的危机管理-----以东莞为例摘要当前我国正处于社会转型时期，各种自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等突发公共事件越来越频繁地刺激着公众的神经。未来很长一段时间内，我国都将面临突发公共事件所带来的严峻考验。政府作为公共权力的代名词，在公共危机的管理中承担着不可推卸的责任。如何建立健全处理各种突发公共事件的应急管理机制，提高政府应对公共危机的能力，成为建设和谐社会的一大课题。本文试图分析当前公共危机发生的各种诱因，以国内外对突发公共事件应对的实例，提出了强化政府公共危机管理的对策建议。随着政府职能在社会管理方面的凸现，加强政府公共危机管理的研究就显得十分必要。关键词：突发事件,危机管理,政府职能,对策建议2AbstrctEconomically,politicallyandsocially,Chinaisundergoingatransitionalperiodinwhi-challkindsofsocialconflictsandpubliccrissesoccur.Butthepresentpublicm-anagementsystemsaretoofrombeingcompletetocopewithallkindsofoccur-rences.Asthesymbolofpublicright，GovermmentshouldtaketheresponsibilitytoupdatejdeasandadjusttheresourcesatalllevelstosetupamodemmanagementwithChinesecharacteristics．HowtoimprovemeCrisis-managemetpo1iciesaswellasraisethecompetenceofGovernmentCrisis-managementisabigprojectinfrontofusnow.Epecially，atthistimeofbuildingharmonioussociety，enhancingthesocie-tymanagefuctionofgovernmentistheurgingproblemtosolve．Thispaperaimstoanalysethesocialreasonsforpubliccrisis，andtakesthosepublic-crisisha-ppenedinhomeandabroad.Furthermoretheessaypointsoutthecounternleasuresofgovernm-entfacingthecrisis.Withthesocialmanagementhighlightsthefuncti-onsofthegovernment,strengtheningtheresearchofgovernmentalpubliccrisismanagementisver-ynecessary.Keywords：emergency；crisismanagement；governmentfunctions；countermeasures3第一章绪论1.1选题背景及研究意义危机无处不在，自古有之。从世界历史看，没有一个国家不遇到危机；从一个国家的历史上看，没有一个时期不出现危机。每一次重大灾变对人类社会的挑战，最后都以刺激——反应模式推动人类社会向更高级、更文明、更理智的新境界变化。从一定意义上说。人类文明的发展史，就是不断应对并战胜各种挑战和危机的历史。现代社会充满了风险和不确定性，突发公共事件频繁发生已经成为社会生活中的一种常见现象。一些突发公共事件往往由一件某个时候或某个局部的事件演化成一件倍受人们关注的危机事件。特别是近几年我国危机发生日益频繁，且呈现出愈演愈烈之势，加上媒体信息技术的发达，各类危机通过电视、报纸以及互联网等大众传媒，在短时间内就会迅速波及整个社会，成为公众关注的焦点，并在大众的心理产生影响，留下阴影，使人们每天都感受到危机的存在，必须每天都要面对各种危机。不论生活在城市还是在农村，危机已成为现代社会难以逃避的重要组成部分。因此，危机成为常态化。[1]近年来，随着世界经济一体化和社会联系紧密化趋势加快，突发公共事件发生就更加频繁，形式也更加多样化，并有逐步增加的趋势。突发公共事件的发生不仅对人类健康和生命安全构成了威胁，对经济、社会、心理的严重冲击也不可低估。中国的城市由于人口高度聚集、人员交往频繁、社会矛盾集中，发生突发事件的突然性增大、危害性增强，更加成为突发事件的高危地区。2003年的“SARS”危机、2005年的松花江水污染事件、2008年的南方雪灾、汶川地震、三鹿奶粉事件，以及2009年全球蔓延的H1N1，都显示着我国乃至全球处于公共危机的高发期。而政府作为提供公共服务的部门,自然成为了处置公共危机的核心。因此，政府的管理理念、管理体制、组织形式和管理能力在突发公共事件管理中具有十分重要的地位和作用，政府的应急管理比任何常规管理都更能考验政府的治理结构和治理能力，尤其是基层政府的能力问题。从过往突发公共事件的发生情况来看，绝大部分的突发事件都首先发生在基层，但基层政府往往缺乏有效应对这些事件的能力和资源，从而使得事态扩大变成全局性事4件。因此，如何加强基层政府应对突发公共事件的能力，是目前做好突发公共事件预防工作的重点。本文以东莞市政府如何应对突发公共事件为主要线索，对我国基层政府对突发公共事件的危机管理进行系统研究。从理论上研究、探讨突发公共事件管理中带全局性、普遍性、规律性的问题，是突发公共事件应对系统由潜态到实态转换，从而使其制度化、系统化的重要保障。从突发公共事件管理实践看，当前和今后一段时间地方政府危机管理中需要加强研究的主要问题有：对基于突发公共事件管理的本质、原则、方法的依法行政基本原理进行研究；分析当前基层政府在突发公共事件管理实践中存在的难点、重点问题以及存在问题的主要原因，研究基层政府应对突发公共事件管理所必需的外部环境保障，提出基层政府推进突发公共事件管理的长远目标、近期目标与推进突发公共事件管理的体制、机制、制度保障措施；下大力气认真研究改革现行突发公共事件管理体制；研究提高突发公共事件管理监督的质量与效果，大力推进突发公共事件管理监督机制创新。不断发展的突发公共事件管理实践迫切要求总结新经验，借鉴新成果，做出新概括，提出新观点，形成科学理论并以此指导新的实践，在突发公共事件管理的实践基础上推进理论的发展和创新。基层政府应对突发公共事件管理理论的创新意义重大。1.2国内外研究现状及发展动态1.2.1国外研究现代危机管理的研究起始于20世纪60年代的西方。随着古巴导弹危机、美国黑人民权运动、反越战行动、欧洲的学生运动、西方的石油危机等相继爆发，感的欧美学者便开始了危机应对研究。危机管理理论在国际学术领域作为一门独立学科出现，受到各国政府的重视，并纷纷设立专门的研究机构，对各类历史危机事件进行总结，结合社会科学中的社会冲突理论、心理学中的认知失调理论、经济学里的发展经济学、制度经济学等从不同角度深入分析，为完善今后的危机管理体系提供理论指导，并逐步将危机管理组织理论、发展周期理论、决策理论等应用到其他领域。目前，西方国家对危机管理的研究可总结为以下几个方面[2]：5(1)时间序列研究。主要是从理论上界定危机生命周期，有助于把危机管理行为渗透到一个组织的日常运作中。在众多的危机管理的阶段分析方法中，以芬克(Fink)的四阶段生命周期模型、密特罗夫(Mitroff)的五阶段模型和最基本的三阶段模型最为学界认同。三阶段模型将危机分为危机前、危机和危机后三大阶段，每一阶段再分为不同子阶段，从而将危机管理细分为危机预警及危机管理准备、识别危机、隔离危机、管理危机、处理善后并从中获益几个阶段。危机生命周期的不同阶段为我们有效处理突发危机提供了完整、清晰的框架，充分利用此理论成果判断危机的发展阶段，以便于有的放矢，制定对策。(2)组织行为研究，主要从组织体系方面，为了最大程度的限制和避免突发公共事件给社会所造成的危害，加强政府组织及时、高效的应对，需要建立起现代突发公共事件危机管理体系，以提高危机状态下非常规决策的效率和质量。美国以CDC为核心，动员联邦各部、各专业领域和各级政府力量的多维度、多领域、多层次的协作系统，构筑了一个强大的突发公共事件应急系统。英国、加拿大、日本也都建立起较为完善的突发公共事件应急体系，这些国家的经验为我国建立完善的突发公共事件危机管理体系提供了借鉴。(3)决策过程研究，公共决策在任何社会的公共治理结构中都处于核心地位，但信息残缺不全、高度紧张和高度的压力使得危机决策更为困难。目前，危机决策模式的研究主要有：①刺激一反应模式，认为认识、感知因素是关键性变量，解释国家在危机中行为的变化；②个人压力模式，认为压力起源于感知、认识，并分析了压力对于危机信息收集和政策选择以及危机后果评价的影响；③认知模式，认为对解决危机备选方案的确定不仅会受到决策者信息体系的限制，而且受价值体系的影响。④组织过程模式，由价值威胁、时间压力和惊讶等所施加的限制因素会导致决策者依赖组织化的标准作业程序，而不是仔细地探索来源于多种信息渠道基础上的危机解决备选方案；⑤理性行为模式，认为危机决策主要在于对备选危机解决方案的风险、代价和收益的认真评估，即决策者选择有最大预期效用的危机解决备选方案。以上这些模式在某些方面彼此关联，对某个具体的危机而言，可以用不同的危机决策和处理模式来解释。拉里切夫提出了抉择问题的一般方法和合理程序；彼得·F.杜拉克列举了有效决策方法的五要素；罗伯特·希斯提出了危机情境下达到最优决策的八个步骤；卡尔·帕顿和大卫·沙维奇提出了政策抉择的理性模式。6(4)应急能力研究。尽管国外很多国家在突发公共事件危机管理的硬件研究上具有先进性，但在政府应急能力等软件研究方面仍处于萌芽状态。美国在20世纪90年代末，由联邦紧急事务管理局(FEMA)和联邦紧急事务管理委员会(NEMA)研究设计的一套评价联邦政府及各州应急管理能力的标准和应急能力评估(CAR)程序，成为世界上第一个进行政府应急能力评价的国家。应急能力评估程序检测了联邦与州应急管理伙伴关系对紧急情况和灾害的缓解、预防、应对和恢复可操作的准备及实际能力，包括法律与法规、灾害识别与防御评价、灾害管理、资源管理、规划、指导、控制与协调、通讯与预警、行动与程序、后勤与设施、培训与演练、公共教育与信息传播、资金与管理等13项应急管理内容。这个评价体系对整个人类社会的突发公共事件危机管理都具有很大的借鉴意义。1.2.2国内研究一直以来，我国对危机管理的研究较少，而且主要集中在自然灾害领域。随着社会的发展，逐渐出现的收入、地区差距以及阶级阶层、就业问题和民族宗教矛盾等社会问题也成为了研究的热点，但也大都集中在原因、类型、发展趋势及影响剖析等几个方面。1998年，人民大学张成福教授等著的《危机状态下的政府管理》一书成为国内第一本从政府管理角度研究危机的著作，该书主要介绍了西方发达国家的危机管理做法和经验以及丰富的管理案例，但研究性成果仍不多。2003年SARS事件的爆发成为我国加速突发公共事件危机管理的转折点。杨开忠等编著的《国外公共卫生突发事件要览》、薛澜等编写的《危机管理一转型期中国面临的挑战》，以及李经中的《政府危机管理》都重点介绍了国外的危机管理理论和突发公共事件应对体系。除了学术著作以外，还有大批学者从近年来几个影响较大的突发公共事件中反思我国对突发公共事件的应对机制以及与此相关的管理体制、法制建设等，促进了我国对突发公共事件危机管理研究的进一步发展。尽管我国已经开始涉足危机管理研究，并取得了一定成绩，但由于起步较晚仍存在明显不足：(1)以学术研究为主，处于学习吸收西方研究成果和文献资料的解读阶段。而且目前国内研究更多停留在“为什么”和“应该怎么做”的层面上，没有具体到“怎样做、如何做”的深度。(2)研究领域狭窄，大都立足于