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第三章新公共管理范式一、新公共管理运动的兴起1、主要观点：（1）注重管理、绩效评估和效率；（2）将科层制组织划分为一些在用户付费基础上相互协调的代理机构(公共服务代理化)；（3）利用准市场化和合同外包来促进竞争，在公共部门引入竞争机制；（4）削减成本；（5）强调产出控制而非过程控制。2、与“新公共行政”的区别“新公共行政”运动是一场针对公共行政范式的理论改良运动，它并没有从根本上改变公共行政范式的理论基础和方法论纲领。只是提出了“应然”的价值观要求和理论回应。但它为10年后兴起的新公共管理运动埋下了伏笔。（1）实践导向，侧重政府和公共组织的内部结构、公共服务的供给方式的根本性改变；（2）其价值观预设、理论基础和方法来源与公共行政范式完全不同。3、新公共管理运动兴起的原因（1）西方国家出现的三大危机。20世纪70年代，西方国家普遍出现经济衰退。由于财政收入减少，“福利国家”政策的推行使得财政开支过大更导致财政的困难。同时，政府的管理也出现了种种问题，由此导致财政危机、效率危机和信任危机三大危机的出现。（2）对公共部门的抨击一是对公共部门的规模二是对政府部门的活动范围三是对以官僚机构为特征的政府工作方式（3）新经济理论的影响由新经济理论引入的公共选择理论、委托人／代理人理论和交易成本理论构成了新公共管理的主要理论支撑。（4）私人部门变革的影响上世纪80年代以来，许多企业在管理方面积极推进革命性的变化，它们的管理理念和管理方式的变化，对政府管理的改革起了极大的促进作用：1）私营部门的管理理念和管理方式的变化直接对政府的管理方式产生了影响；2）私营经济部门要求，促使政府变革其管理方式以适应前者变革的方向和促进经济的发展。3）为保持国家的竞争力，政府也自行调整其管理方式以适应时代变化。(5)技术发展的影响技术的进步不仅促进社会经济生活的发展，而且直接对政府的管理方式产生了和正在产生重大的影响。更快、更有灵活性、更具人性化和更具民主性的管理方式，包括扁平化、网络化和多元化的管理系统，成为公共管理的新模式。(6)全球化发展的影响1）要求各国政府对国家利益和国际关系重新审视定位；2）国际竞争和合作的新格局对公共管理的效率和效能提出了新的挑战；3）全球化推动公民社会和全球结社的兴起，导致政府权力部分地上移或下移;4）公民社会的兴起和民主化进程的发展，推动政府改革进一步向民主和法治的方向发展。二、英国、美国的新公共管理运动1、英国新公共管理运动的四个阶段：（1）引进私人部门管理技术阶段瑞纳评审，3E标准（2）公共服务私有化阶段公共部门人数减少1/3，50%的公共部门转为私人部门（3）公共服务代理化阶段《公民宪章》的6项公共服务原则（4）公共和私人部门伙伴关系阶段为公共部门提供新的资金来源；实现政府再造；应对现代市民社会参与的挑战。2、美国新公共管理运动的两个阶段：1、里根政府的意识形态重塑“罗斯福新政”开创了美国近50年历史的民生主义意识形态。“政府不是问题的答案，政府就是问题本身”格利斯委员会的报告2、克林顿政府的行政系统重塑联邦政府面临的环境特征：信息时代、预算赤字和信任危机“国家绩效评估”项目戈尔报告二、新公共管理运动的特征1、根据OECD1995报告的8项特征：2、英国学者胡德的7项特征3、奥斯本和盖布勒关于“企业型政府”的10大原则：（1）掌舵而不是划浆；（2）授权而不是直接服务；（3）把竞争机制注入到提供服务中去；（4）改变照章办事的组织；（5）更加关注效果而不是投入；（6）满足顾客的需要而不是官僚政治的需要；（7）有收益而不浪费；（8）预防而不是治疗；（9）从等级制到参与和协作；（10）通过市场力量进行变革。三、新公共管理范式的理论基础新公共管理范式彻底解构了公共行政范式来自政治学的理论基础，转而将自己的理论基础建立在经济学之上。新公共管理范式的理论基础主要来自经济学的两个分支学科，一个是新政治经济学，即运用经济学假设、分析框架和分析工具研究公共部门政治和行政过程的经济学分支。代表性理论：公共选择理论。一是新制度经济学，侧重于用经济学的假设和方法来分析各种正式和非正式的制度安排及其变迁问题，包括市场制度、企业制度、国家制度、政治和行政制度，等等。代表性理论：代理理论、交易成本理论、产权理论等。构成新公共管理范式理论基础的主要是公共选择理论、代理理论和交易成本理论等三大理论。1、公共选择理论基本假设：经济人。实质是“政府失败论”。基本内容：(1)个人主义的方法论：认为人类的一切行为，不论是经济行为还是政治行为，其结果都应从人类个体的角度去寻找原因。(2)人的经济学：认为人的本性是一样的，无论处于什么位置，追求私利和个人效用的最大化都是最基本的动机。(3)交易政治学：认为政治市场与经济市场一样，其行为的基础仍然是交换行为，是利益的互换。两大领域：（1）关于宪政的经济学。约束政府何以成为可能？应当怎样约束政府？应当允许政府做什么？可以通过政治手段配置的国民经济产出的份额应当有多大？应当在什么条件下和多大程度上授予个人以公民权？等等（2）政治制度理论。应该如何有效组织各种错综复杂的政治交易活动？投票规则理论（阿罗不可能定律：只要存在超出三种以上的备选方案，就不存在一种可靠的机制将具有完备性与传递性的个人偏好转换为符合民主制度要求的社会偏好。）代表和选举竞争理论局限性：经济人是阶段的范畴，不是永久的范畴。这个假设过于强调了经济利益在行为中的支配作用，忽视了利他主义的存在；经济人假设抹杀了政治经济活动的差异性。该理论否认了不同于私人领域的公共领域特殊性，实质上是取消了公共管理的学科前提。小结（1）公共选择理论的基本行为假设是“理性经济人”范式，即认为“自利和追求效用最大化”是人的基本行为特征。认为每一个人都是由个人利益驱使而去行动。然而由于人的行为具有社会性，个人的合理选择必须依赖于其他人选择的合理性。这就是公众选择理论所关注的理性的人如何协调各方的选择以实现它们的互利。（2）公共选择理论要求关注如何制定正确的策略和机制，以使社会能够从个人的各种合理选择中产生一个单一的合理而公正的选择以实现公众利益最大化。（3）把所以可能由私人部门完成的活动和决策都尽量交给私人部门完成。所以要进行公共部门的私有化改革，并进一步放松规制、完善市场竞争机制。（4）在公共部门引入市场竞争机制，重建竞争结构和激励结构，在打破政府对公共产品和服务的垄断的同时，使权力重心最大限度地向基层转移。2、代理理论亚当斯密的理想市场状态在实践中需要附加两个条件。一个是竞争者充分地多，另一个是市场参与者拥有完备信息。信息不对称，是指市场上的交易双方所掌握的信息量不等，一方掌握的信息多于另一方。（逆向选择和道德风险）信息经济学把信息不对称条件下的交易关系成为委托—代理关系。在这种关系中，拥有信息优势的一方及知情人被称为代理人，不知情者被称为委托人。在委托人和代理人的目标、利益不一致而又信息不对称的情况下，如何实现激励相容，使代理成本最小化？关键在于外部的市场制度与内部激励制度安排的协同配合，才能最大程度地实现委托人和代理人的利益双赢。委托人要建立对代理人的制衡约束机制来克服潜在的代理人权力滥用和选择偏差，并通过激励机制来引导代理人提供真实的信息并采取有利于委托人的决策行为。在公共管理活动中，可以从四个层面观察到这样的委托／代理关系：公众与政府的关系；选民与代议制代表的关系；在政府中引入契约承包的竞争机制后上级或主管部门与公有部门中承包者的关系；公有部门的部门管理者与政府外相关承包者的关系。在公共部门引进契约形式是解决代理问题的主要途径3、交易成本理论在有限理性和机会主义这两个行为假定的基础上，交易成本分析运用不确定性、交易重复出现的频率和资产专用性三个维度来分析不同的组织和交易市场。要在市场上达成交易，需要付出一定的费用，这就是所谓交易成本。这一概念是由科斯提出的。是产权理论的核心概念。科斯定理的含义是：在完全竞争条件下，私人成本将等于社会成本。（只要不存在交易费用，外部效应将自动趋于消失）在交易成本不为零的现实世界中，清晰界定的产权对于优化资源配置和提高经济效率来说是至关重要的。科斯定理的意义在于强调明确界定产权和产权自由转让的重要性。在存在交易费用的情况下，通过明确界定产权，能够降低费用。依确定交易为界分成前后两个阶段，可把整个过程所产生交易成本分为如下五个方面。1）搜寻成本，即寻找标的物的成本；2）议价成本，交易双方从没有共识到逐渐达成共识所花费的成本；3）缔约成本，即将双方达成共识的规约形成文本所需的成本。确定交易后需要：4）监督成本，即防止被欺骗或对方懈怠所必须付出的成本；5）执行成本，即致力于使合同条款能得到遵守所付出的成本。公共管理的每一方面的每一个环节都看作是一个实现“交易”的过程，都需要考量“交易成本”并作出选择和决策。以交易成本理论思考我国的公共管理的运作实践，应当使我们对交易成本的考量和选择成为实施具有高效率和高效能的公共管理活动的杠杆、驱动力和调节器。要达到这样的目的，需要构建科学的相关制度安排和政策体系，或是说建立这样的制度平台和政策平台。四、新公共管理范式的方法来源在以信息技术为基础的新一轮技术革命和产业革命、日益加剧的全球范围的竞争和经济全球化、工作性质和劳动力构成的双重变化三个方面的背景下，当代管理理论有了新发展。1、德鲁克（PeterF.Drucker)将组织中的管理分为三个层次：（1）对整个组织进行管理；（2）对管理人员和技术人员进行管理；（3）对工人及工作进行管理传统管理理论所关注的仅仅是第三层次的管理活动。2、麦格雷戈（D.McGregor）的X-Y理论。X理论的假定包括：（１）一般人有一种不喜欢工作的本性，只要可能他就会逃避工作；（２）由于人不喜欢工作的本性，对于绝大多数人来说，必须加以强迫、控制、指挥并以惩罚相威胁；（３）一般人宁愿接受指挥，逃避责任，把安全感看得重于一切。Y理论的假定包括：（1）运用体力和脑力从事工作，正如游戏和休息一样是自然的，一般人并不是天生不喜欢工作；（2）外来的控制、惩罚以及威胁并不是促使人们为实现组织目标而努力的唯一方法，人们有自我指挥和自我控制的能力；（3）对目标的参与同获得物质报酬一样重要，人们更看重自我实现的需要得到满足；（4）一般人在恰当的条件下，不但能够接受责任，而且会追求责任；（5）不是少数人，而是许多人都具有解决组织问题的相当高明的想像力和创造力；（6）在现代工业生活条件下，一般人的智慧潜能只得到部分的发挥。3、赫茨伯格(F.Herzberg)的双因素理论保健因素：指那些员工完成工作的基本条件，它们不能够对员工起到激励作用，只能避免人们产生不满意。激励因素：指那些能够使员工产生积极的态度，使员工感到满意，并产生激励作用的因素。五、新公共管理范式的基本特征1、与公共行政范式的区别：新公共管理公共行政强调取得成果和实现目标重视执行的过程注重战略管理和管理的外部环境关注组织内的管理运行注重公众的意愿和要求强调规则和程序注重与社会各方互动和合力以进行有效的治理依靠政府自身的权威和运行机制注重竞争与责任关注行政运作方式和层级关系强调来自体制外的监督主要依赖自身的监督机制和官员的自我约束2、特征（1）强调结果的实现和管理者的明确的个人责任；（2）致力于探索如何打破科层制的刚性，使公共组织更具柔性、灵活性和响应性；（3）更为注重研究公共组织绩效目标的设计和管理，以及依据绩效指标对工作任务完成情况的有效测量；（4）强调作为公共管理者而不是行政人员的公务员直接面向“顾客”，承担说明义务，向作为“顾客”的公民负责。公务员不是中立的。（5）探索政府职能接受市场检验的途径和方式，寻找政府介入社会和经济的非科层制手段；（6）致力于研究如何通过私有化、合同外包等方式来减少政府规模、缩小政府活动范围。六、关于新公共管理范式的争论1、经济学作为新公共管理范式的理论基础是否合适？2、私人部门的管理方法和技术是否能适用于公共部门？3、公共责任与管理责任是否一致？第四章政府的角色一、政府的性质狭义政府仅指国家行政机关；广