我国军民融合政策法规现状及对策研究

我国军民融合政策法规现状及对策研究中船重工军民融合与国防动员发展研究中心徐辉本文由《军民两用技术与产品》杂志授权发布，刊载于2015年第6期，敬请关注！军民融合政策法规决定着军民融合的范围、层次和深度，关乎国家军民融合战略部署实施的质量和效益。党的十七大、十八大对军民融合式发展均作出了重要战略部署。党的十八届三中全会提出，推动军民融合深度发展。在重大战略和重要思想论述的指引下，社会各界积极开展军民融合理论研究与实践探索。但总体来看，我国军民融合发展还存在着军地资源共享程度不高、军工体系开放不够、民参军较为困难、利益藩篱固守等问题。究其原因，与我国当前部分主体对军民融合的认识不够深化、体制机制不健全、政策法规体系建设尚不完善等因素有密切关系。我国军民融合政策发展现状近年来，我国军民融合理论不断发展完善，并逐渐向实践深度迈进，军民融合政策法规也不断完善。尤其是围绕上一届党和中央领导同志坚持军民结合、寓军于民，促进军民良性互动、协调发展的新时期军民融合战略指导思想，在国防动员、固定资产投资管理、市场准入和监管、军民两用技术转移转化、税收、保密管理、国防知识产权、人才培养等方面，均出台了一系列相关政策，为我国国防与军队现代化建设提供了良好的外部环境支撑。与军民融合相关的政策法规包括全国人民代表大会制定的法律、国务院及中央军委联合发布的法规条例、国务院部委层面出台的规章，以及地方人大制定颁布的法规和地方政府制定的规章等。已经出台的与军民融合相关的法律文件包括《国防法》、《保守国家秘密法》、《公司法》、《中小企业促进法》、《招标投标法》、《专利法》、《促进科技成果转化法》、《产品质量法》、《国防动员法》等。在法规方面，国务院及中央军委发布了《国务院关于加快振兴装备制造业的若干意见》、《国防专利条例》、《武器装备科研生产许可管理条例》、《武器装备质量管理条例》、《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，以及影响较大的《国务院中央军委关于建立和完善军民结合寓军于民武器装备科研生产体系的若干意见》（国发〔2010〕37号）等法规条例。此外，相关部委、地方政府也针对市场准入、采购、装备管理、知识产权、税收、投资、资源共享、科技、人才建设、土地等方面陆续出台了一系列政策规章。这些政策法规的出台，对于改善我国军民分割的体制，促进军民结合产业发展和国防科技创新体系形成，建立和完善国防科技工业体系与制度建设等起到了重要的推动作用。具体来说，呈现出以下特点：一、法规建设整体成效显著近年来，为推动国防科技工业体系开放，引入竞争机制，鼓励优势民营企业参与武器装备科研生产与综合保障体系建设，国务院、中央军委、相关部门，以及地方各级政府或部门制定出台了一系列政策法规及相应的落实文件，涵盖了军转民、民参军、军工集团股份制改造、跨部门协调等方面，并明确了民营企业参与武器装备科研生产与综合保障的权利，以及应承担的责任和义务，破除了过去民参军没有依据和制度保障的体制障碍。二、政策法规的可操作性大幅提高相关研究表明，过去，军民融合领域的原则性指导文件过多，而实际可操作性的文件较少。因此，近年来制定的军民融合政策法规强化了实际调研和专家论证，以实际问题为核心，征求多方意见，政策法规制定的科学性大大提高，政策法规的可操作性也大幅增强。三、政策法规的体系结构更加完整合理我国军民融合相关政策法规的制定从过去针对某一突出问题推出单一政策向政策制度建设体系化、结构化方向发展，表现为法规体系建设层次高、中、低全面覆盖，部分领域各层级法律法规同步推出等。例如，人大立法，国务院、中央军委法规，部门层面规章及地方层次法规规章先后推出；在内容构成方面，综合性法规、专业性法规和专项法规并存等。四、政策法规建设呈现出更加科学合理的发展趋势我国军民融合政策法规的立法层级越来越高，质量越发精细，内容越发具体，新政策的制定和出台越来越及时。我国军民融合政策法规存在的问题近年来，尽管我国军民融合政策法规建设取得了一些成绩，但与深度融合发展需求相比尚存在一定的差距，在许多方面还有较大的改进空间。一、军民融合法律少，政策多当前，我国军民融合深度发展面临的关键难题之一就是顶层法律缺失，军民融合的主体、范围、权利、责任等要素界定不清，各参与主体行为没有充足的法律依据，军民融合实践过程中摩擦不断，阻力重重。已有的大多数法规均为政策性文件，且由于主管部门不同，政策的适用范围和影响力明显不足。例如，早在1999年，原国防科学技术工业委员会就出台了《武器装备科研生产许可暂行管理办法》，对申请许可证的单位、企业性质没有作任何限制。2004年，原国防科工委和国家发展和改革委员会又发布了《国防科技工业产业政策纲要》；2005年，《国务院关于鼓励支持和引导非公有制经济发展的若干意见》颁布；2010年，《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发〔2010〕13号）发布，均明确允许民参军。随后，《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》、《武器装备科研生产许可实施办法》、《武器装备科研生产许可现场审查规则》、《武器装备科研生产许可专业（产品）目录》、《武器装备科研生产许可程序》等法规文件陆续出台，也未区分国有经济和民营经济成份。但是，虽然国家多次发布军民融合发展政策，民营企业仍感“玻璃门”、“弹簧门”普遍存在。这与法律缺失不无关系，因为政策很难系统地解决体制、机制、市场主体，以及相关的金融、工商税务、监督等方面的问题。二、一些领域的政策未能实现有效突破例如，《政府采购法》将政府采购划分为民品采购和军品采购，未考虑军民两用技术。目前，虽然从武器装备的复杂程度上来看，民营企业承担的任务大多是配套产品、部件、元器件等军选民用产品和第3类军品，但也有一些民营企业已具有进入第一类核心装备（武器装备总体、关键分系统、核心配套产品）研制生产领域的能力，却由于超出2007年颁布的《非公有制经济参与国防科技工业建设指南》允许进入的军品领域，而未能参军。三、民参军政策还有待完善目前，民参军的主要问题表现在进入门槛高、管理交叉，申请周期长，维护成本高等方面。例如，按照现行体制，民营企业进入军品市场需要获得相应的资格，包括国防科技工业局的军品科研生产许可证、总装备部的合格装备单位资格证、中国新时代认证中心的质量体系认证，以及国家保密局的保密体系认证等“四证”，企业在申请过程中需要应对多个标准、多个部门、多次考验；而且，“四证”相互关联，尤其是由于总装更倾向于新时代认证中心的认证结果，导致军用标准质量体系出现了多家并存、一家独大的状态，造成了待审扎堆现象；另外，“四证”内容重复较多，经初步测算，除保密资格认证之外，其它3项认证约30%是重复的。企业办齐“四证”，一般需3～4年。另外，企业为了维护“四证”需投入较大的人力和物力。每年的例行检查和多次非例行性监督审核，以及新申请事项事宜牵涉精力巨大，耗费时间长，仅武器装备质量体系认证1年的维护成本就达10万元之多，部分企业申请二级保密资质的成本则高达几百万元之多。四、国家定解密制度有待完善《保守秘密法》和《国防科技工业安全保密监督监理规定》的出台，进一步明确了保密主体的职责和保密范围，强化了保密管理水平。但由于保密管理程序过于复杂和严格，导致国防科技工业体系在一定程度上存在定密过高，或到解密期仍保守秘密，或定密积极、解密懈怠轻视等问题，制约了“军转民、民参军”机制的运行。解密的风险性及准入认证的复杂程序，既制约了军转民，也制约了民参军，在一定程度上造成了非传统军工企业不能或不愿迈入国防市场的壁垒问题，也影响了民企灵活、开放的特性。我国现有一千余家取得生产许可证的民营企业，规模已经非常可观。但严格的保密管理及军品科研生产质量的高要求使得企业更倾向于保守，有可能使参军民企形成另一个半封闭工业体系。关于改善政策环境的建议在相当长的一段时期内，我国军民融合被窄化理解为国防科技工业的军民融合，这一认识与党的十八大、十八届三中全会和习近平同志的重要讲话精神不符。习近平同志2014年3月11日在出席解放军代表团全体会议时指出，“实现强军目标，必须同心协力做好军民融合深度发展这篇大文章，既要发挥国家主导作用，又要发挥市场的作用，努力形成全要素、多领域、高效益的军民融合深度发展格局。”因此，改善我国军民融合深度发展的政策环境，首先要解放思想，站在更高视角，在更广范围和更深层次上理解军民融合，并以此为依据制定全局和分领域政策法规，以更好地发挥政策法规的指引和规范作用。一、加快制定军民融合基本法律在修订《国防法》的基础上，建议制定军民融合基本法律《军民融合促进法》。受限于当时的历史条件，1997年颁布实施的《国防法》第5章“国防科研生产和军事订货”规定了国防科技工业发展的“十六字方针”（军民结合、平战结合、军品优先、以民养军），并强调“对国防科研生产实行统一领导和计划调控”，国家根据“国防建设的需要和社会主义市场经济的要求，实行军事订货制度”。当前，军民融合已上升为国家战略，我国可以在修订《国防法》时，制定促进军民融合发展的方针、原则和基本制度，同时，研究制定《军民融合促进法》，以法律的形式明确军民融合的组织领导结构，规范军民融合的重要工作和程序方法，以科学的制度，彻底改变当前军民融合中“协调工作靠感情、解决问题靠关系”的局面，详细规范军民融合顶层设计，统筹经济建设与国防建设协调发展。上述两部法律互相协调，可以破除我国军民融合发展在立法层面存在的一些障碍。在此基础上，还可专门就国防科技工业军民融合发展制定特别法《国防科技工业军民融合发展法》，总结军转民、民参军的经验和做法，从法律层面作出权威的规定。二、强化军地政策法规衔接要做到军地法律法规的衔接，就要多看到双方的共性、共同的要求，营造公平、公正的政策环境。在产品标准体系上，军用和民用标准也存在不一致的情况。事实上，有些产品在民用和军用上，要求是一致的，属于“货架产品”，这些产品的民用标准和军用标准是可以对接的，在军民融合发展中，要鼓励采用成熟的军民两用“货架产品”和民用标准。1993年颁布实施的《产品质量法》中明确规定：“军工产品质量监督管理办法，由国务院、中央军事委员会另行制定”。在军民融合深度发展的新形势下，类似法条应予以修订，适用同一部法律法规的，不应再作另行规定。军地双方要强化沟通，军方要主动修订已有政策，使国防和军队建设融入经济社会发展体系。地方要注重在经济建设中贯彻国防需求，自觉地将经济布局调整同国防布局完善有机结合起来。此外，要制定国防工业、科技创新、动员、人才培养、综合保障等方面的政策，充分融合，发挥地方保军、军队需求牵引的双重作用，共同服务于富国强军的“中国梦”。三、重点难点法规试点先行军民融合涉及利益主体较多，跨越军地多个部门，协调工作难度较大。军民融合政策往往要突破既有的利益藩篱，阻力较大。在此种背景下，建议在一些重点难点领域率先突破。例如，针对民参军准入过程漫长等问题，可以在国家层面上适时尝试合并“四证”，简化工作流程，缩短民营企业获得参军资质的时间；划分审查论证机构责任区域，优化现有审查机构的审查程序和工作效率；充分发挥市场机制作用，协调军队和地方主管部门，试点引导有能力的民营企业申请一级保密资质，承担与其相应级别的武器装备科研生产任务；对于优势民营企业，开放承担装备总体或整机研制生产任务的限定。在保密方面，充分发挥《保守国家秘密法》的约束作用，原则上不再单独推行复杂化的保密程序和管理规定，从保密主体个人行为上予以约束，推行更加灵活的保密责任管理制度。四、建立政策法规的第三方评价监督机制好的制度体系、成熟的经验做法、完善的政策法规需要经过不断的实践检验、反馈和修正才能形成。应坚持顶层设计为先导、需求牵引为主线，以深化融合为目标，统筹规划，从立法源头上确保政策法规与国家其它法律相融合，注重政策法规的纵向和横向衔接，而各个部门无需单独制定政策法规的思路。目前，由各部门制定政策已成惯例，协调统一的政策法规评估、反馈和监督机制较难建立。建议由多家军民融合研究机构联合成立军民融合政策法规评估、反馈研究工作组，研究并建立