政府绩效评估与管理

1范柏乃(教授、博士生导师)浙江大学公共管理学院2008年6月21日政府绩效评估与管理2讨论题1.什么是政府绩效和政府绩效评估?2.国外政府绩效评估对中国的借鉴意义。3.谈谈政府绩效评估需要哪些关键性指标？4.谈谈开展政府绩效评估的难点和重点。5.谈谈如何更好地利用政府绩效评估的结果？6.谈谈开展绩效评估对实施科学发展观有何作用？3主要内容I.我国经济发展现状分析II.政府绩效评估的内涵III.国外政府绩效的“4E”评估法IV.政府绩效评估的实施4I.我国经济发展现状分析51978年以来，我国GDP年均增长速度达到9.6%，居世界第一位，远远超过同期世界经济4.5%的平均，20个工业化发达国家平均2.5%的增长速度；2002年以来，我国GDP年均增长速度高达10.6%；①2005年，我国GDP总量为18.3万亿元；②2006年，我国GDP总量突破21万亿，21.09万亿；③2007年，我国GDP总量达到了24.66万。61990-2007年中国GDP增长（亿元）185482161826638346344675958478678857446378345820688946897315105172117390159878182321210871246600050000100000150000200000250000300000199019911992199319941995199619971998199920002001200220032004200520062007增长了近13.3倍，实际增长率9.7%72007年世界各国GDP排名排名国别GDP（美元）排名国别GDP（美元）1美国13980016澳大利亚74602日本5290017比利时44703德国3280018瑞典44704中国3010019瑞士43105英国2570020中国台湾39806法国2520021印度尼西亚39607意大利2090022土耳其38608西班牙1410023挪威37609加拿大1360024波兰375010俄罗斯1140025奥地利371011韩国992026沙特阿拉伯369012巴西934027丹麦306013印度928028希腊263014墨西哥885029南非256015荷兰756030伊朗2520892007年世界人均各国GDP排名排名国别人均GDP排名国别人均GDP1列支敦士登8417016卡塔尔415392卢森堡8257717日本414503挪威8115818法国412314爱尔兰6029519德国396295阿联酋5809520加拿大389456瑞士5704621圣马利诺374767冰岛5636022澳大利亚364908丹麦5600123意大利359839瑞典4953724科威特3329210美国4580525新加坡3095811荷兰4562526西班牙3082012奥地利4529527欧盟2958213芬兰4507528中国香港2929814比利时4303629文莱2544315英国4243330新西兰25250世界7616105中国22801011我国经济发展的制约瓶颈①地方政府债务风险越来越大②环境污染严重③能源和资源利用效率低下④耕地面积大幅度减少⑤贫富差距不断拉大⑥科技创新能力较弱⑦通货膨胀的压力越来越大12II.政府绩效评估的内涵13什么是政府绩效？政府绩效是指政府在一定时期内履行公共责任和实施公共管理过程中体现出的综合管理效果，集中表现在行政管理、经济发展、社会稳定、教育科技、生活质量和生态环境等方面的绩效。14政府绩效教育科技绩效生态环境绩效生活质量绩效社会稳定绩效行政管理绩效经济发展绩效政府绩效的结构要素15什么是政府绩效评估？根据一定的评估指标，按照一定的评估程序，运用一定的评估方法，通过合适的评估主体对政府或政府部门一定时期内的业绩做出客观、公正和准确的综合评价的过程。16III.国外政府绩效的“4E”评估法17政府绩效评估的基本指标：1.经济性（economy）2.效率性（efficiency）3.效果性（effectiveness）4.公平性（equity）181.经济性评估经济性。在保证适当质量的前提下，以最低的成本取得所需要的人力和物力资源并提供合格的服务。从获取资源的角度来说的，经济性评估强调的是节省程度，追求的是成本最小化。经济性评估目的是促进政府或政府部门树立成本意识、降低成本、节约开支。19①成本与投入的比率：主要目的是在获得特定水平的投入时，使成本降低到最低水平。②行政开支与业务开支的比率：直接用于服务对象的开支为业务开支；服务机构本身的运营开支为行政开支。行政开支与业务开支的比率越大表明政府成本越高。③人均行政费用支出评估。④资源浪费评估：政府工作失误造成的经济损失。20我国行政管理支出从1986年的220.4亿元增长到2006年的7571.1亿元，20年增长了34.4倍。同期，GDP、财政收入、财政支出分别增长了20.4倍、18.3倍、18.3倍。每个公民平均负担的行政管理费用增长了28倍；同期，人均GDP、财政收入、财政支出分别增长了16.5倍、14.9倍、15.0倍。由此得出结论：①我国行政管理支出的增长速度快于GDP、财政收入、财政支出的增长速度；②每个公民平均负担的行政管理费用增长速度快于人均GDP、财政收入和财政支出的增长速度。21行政管理支出弹性系数＝行政管理支出增长率/财政支出增长率；①弹性系数等于1表示：行政管理支出与财政支出呈现同步增长的趋势；②弹性系数大于表示行政管理支出快于财政支出增长；③弹性系数小于1表示行政管理支出慢于财政支出增长；除1990（0.79）、1991(-0.0135)、1995(0.98)、1997(0.89)、2005（0.939）和2006(0.853)6年外，其余年份弹性系数均大于1。22-0.0500.050.10.150.20.250.30.350.40.45198619871988198919901991199219931994199519961997199819992000200120022003200420052006-0.500.511.522.533.5财政支出增长行政管理支出增长弹性系数23按国际货币基金组织的15.6%衡量标准（行政管理支出占财政支出的比重），我国是世界上行政成本最昂贵的国家之一。我国行政成本不但远高于欧美等发达国家，而且也明显地高于世界的平均水平。①高收入国家平均为9.5%②中上等收入国家平均为12.3%③中下等收入国家为14.9%④低收入国家为18.1%。24若干国家行政管理支出占财政总支出比例（%）2.384.195.066.57.19.919.0305101520日本英国韩国法国加拿大美国中国25我国政府存在的浪费问题：①公务用车浪费；②公款吃喝浪费；③公费出国浪费；④豪华办公大楼浪费；⑤政府会议浪费；⑥能源资源消耗的浪费；⑦政绩工程浪费。262.效率性评估效率性：以最小资源投入获得一定数量的产出，强调的是产出与投入之间的比例关系。效率计量方法：单位产品成本和服务成本或单位成本能提供的产品和服务数量。英国政府设计开发了一套复杂的效率测定技术方法：“技术效率”、“配置效率”，包括不同的分析技术如回归分析，数据包络分析，参照系与非参照系比较技术等等。273.效果性评估效果性：公共服务项目的执行是否达到了预定的目标？实现程度如何？产生了哪些效果？强调的是实际效果与预期目标之间的关系。效果通常指产出对最终目标实现所作贡献的大小，目标实现程度如何？效果评估指标包括：质量指标、顾客满意度指标和目标实现度指标等。284.公平性评估关注的问题是接受公共服务的团体或个人是否都受到公平的待遇？弱势群体是否得到了公平对待？就业是否公平？收入分配是否公平？晋升是否公平？29成本投入产出目标公平性效果性效率性经济性30IV.政府绩效评估的实施31一．如何确定政府绩效评估指标？二．如何选择政府绩效评估主体？三．如何制定政府绩效评估程序？四．如何选择政府绩效评估方法?五．如何使用政府绩效评估结果？32一、政府绩效评估指标从行政管理、经济发展、社会稳定、教育科技、生活质量和生态环境等六个层面遴选了66个指标建立了浙江省县级地方政府绩效的理论评价指标体系；采用隶属度分析、相关分析、辨别力分析和因素等方法对理论评价指标进行多重的实证筛选，建立了包括37个评价指标的浙江省县级地方政府绩效评价指标体系；实际测度表明：研究建立的评价指标体系具有较强的系统性、科学性、合理性和可操作性。33领域层指标层（评估指标）变量标识单位行政管理1.政府开支占财政支出的比重*2.公务员占总人口比重*3.本科以上学历占公务员比重4.政策的稳定性5.政务的公开性6.执法的公正性7.对假冒伪劣产品打击力度V1V2V3V4V5V6V7%%%等级等级等级等级34领域层指标层（评估指标）变量标识单位经济发展8.GDP增长率9.原材料消耗强度10.人均GDP11.单位能耗产出GDP12.全员劳动生产率V8V9V10V11V12%%万元元/吨标准煤元/人·年35领域层指标层（评估指标）变量标识单位社会稳定13.城镇登记失业率*14.人口自然增长率*15.居民消费价格指数*16.生产事故死亡人数*17.社会保险覆盖率V13V14V15V16V17%%-人%36领域层指标层（评估指标）变量标识单位教育科技18.教育经费占GDP比重19.大专以上学历占总人口比重20.科技经费占GDP比重21.万人专利授权量22.科技进步贡献率V18V19V20V21V22%%%件%37领域层指标层（评估指标）变量标识单位生活质量23.城镇居民人均可支配收入24.农村居民人均纯收入25.人均居住面积26.人均道路面积27.万人公交车拥有量28.百人固定电话拥有量29.人均年生活用电量V23V24V25V26V27V28V29元元平方米平方米辆门度38领域层指标层（评估指标）变量标识单位生态环境30.环保资金投入占GDP比重31.工业废水处理率32.工业废气净化率33.工业固体废物处理率34.人均二氧化硫排放量35.人均绿地面积36.人均耕地面积37.森林覆盖率V30V31V32V33V34V35V36V37%%%%立方米公顷公顷%39二、政府绩效评估主体绩效评估主体指的是对评估对象做出评估的人，解决了“由谁评估”的问题。通常有六类绩效评估模式，即上级评估、自我评估、同事（同级）评估、下属（下级）评估、顾客（公众）评估和专家评估等。对于任何一类评估主体而言，由于评估主体自身特定的评估角度,有不可替代的比较优势,同时,不同评估主体的业务素质、心理素质和评估态度的不同，具有自身难以克服的评估局限性，并直接影响着评估结果的可靠性和有效性。40下级评估同级评估上级评估自我评估公众评估专家评估各类绩效评估主体41公民评议政府的理论与现实意义：①体现了人民当家作主的社会主义民主政治本质；检验一个政府的绩效，判断一个政府是否做到了以民为本、执政为民，关键是看人民满意不满意、拥护不拥护、赞成不赞成。②引入了淘汰机制，增强了政府机关的服务意识；③提高了政府机关的服务能力和服务质量；④有利于深入地了解公民对政府的服务需求。42三、政府绩效评估的程序政府绩效评估是一个循环的流动过程，是一种有计划、按步骤进行的活动，程序是否规范直接影响政府绩效评估质量；英国在绩效评估工作中特别重视程序的科学性，他们不是把程序简单地视为评估的先后顺序，而是作为绩效评估制度的一个重要组成部分，精心慎重地进行合理安排；我们构建政府绩效评估的七个操作程序：制定政府绩效评估计划、建立政府绩效评估组织、构建政府绩效评估指标、收集政府绩效评估信息、选择政府绩效评估的计量方法、撰写政府绩效评估报告和政府绩效评估结果的反馈和应用。4344四、政府绩效评估的方法1.主成分分析方法2.层次分析法3.数据包络分析4.模糊数学分析5.神经网络分析6.遗传算法45主成分分析法政府绩效评估的基本程序选择浙江省20个县级市一级政府为绩效评估对象（