财政分权、地方政府行为与经济发展

2020/2/8第四章公共支出结构1财政分权、地方政府行为与经济发展财政金融学院贾俊雪邮箱：[e-mail]内容结构一、问题的提出二、一个整合分析框架三、中国财政分权化改革历程四、中国财政分权化改革影响2020/2/8第四章公共支出结构2一、问题的提出1978年改革开放以来中国经济呈现出如下鲜明的特点：1.经济持续快速增长2.宏观经济一直处于波动之中3.收入分配持续恶化4.基础教育等基本公共服务水平低下、发展失衡2020/2/8第四章公共支出结构31.经济持续快速增长1978—2008年间我国人均GDP增长率平均达到8.7%2020/2/8第四章公共支出结构4024681012141619781981198419871990199319961999200220052008人均产出增长率2.宏观经济处于不断波动之中2020/2/8第四章公共支出结构5-505101520253019781981198419871990199319961999200220052008GDP增长率通货膨胀率3.收入分配持续恶化根据世界银行的报告，我国基尼系数在20世纪60年代大约为0.17—0.18，80年代为0.21—0.27，2000年超过0.4这一国际公认的警戒线，并逐年上升，2006年已接近0.5。2020/2/8第四章公共支出结构60510152025Density.3.35.4.45.5.55基尼系数kdensitygini1989kdensitygini1997kdensitygini2000kdensitygini20064.地方基本公共服务发展严重失衡（a）公共交通基础设施（公路密度）（b）公共基础教育（师生比）2020/2/8第四章公共支出结构77.588.59公共交通基础设施服务（取自然对数）197819821986199019941998200220062010年66.16.26.36.46.5公共基础教育服务（取自然对数）197819821986199019941998200220062010年3.23.33.43.53.6公共医疗卫生服务（取自然对数）197819821986199019941998200220062010年（c）公共医疗卫生（万人拥有床位数）2020/2/8第四章公共支出结构8表1我国省份基本公共服务水平与差异公共交通基础设施服务水平公共基础教育服务水平公共医疗卫生服务水平1978-19821989-19932002-20061980-19841989-19932002-20061980-19841989-19932002-2006均值2446.023192.244702.62444.66531.14558.5425.0429.6728.86基尼系数0.4610.5090.3310.0700.0880.1010.1840.1920.178这些都与我国财政分权和地方政府有关（1）QianandWeingast（1997）与QianandRoland（1998）提出市场保护的联邦主义理论（thetheoryofmarket-preservingfederalism），认为分权化制度安排有助于减少地方政府对微观经济部门的干预，保持和促进市场化进程，从而有利于地区经济增长。（2）周黎安（2004,2007）详细考察了政治晋升激励对地方政府行为进而对经济增长的影响，认为地方官员的政治晋升竞争是促进我国经济持续快速增长的一个重要动力，但也带来了地方保护主义、重复建设以及区域间恶性竞争等一系列负面影响。2020/2/8第四章公共支出结构9（3）周业安（2003）利用一个博弈模型，指出由于垂直化行政管理架构和资源流动性的限制，地方政府在地区竞争中往往会采取保护性、掠夺型策略，从而导致资源配置效率低下，阻碍经济增长。（4）乔宝云、范剑勇、冯兴元（2005）则认为我国的财政分权本质上是一种中央政府委任制框架，且由于人口流动性的限制，致使地方政府在地区博弈中更多地以经济增长为导向，阻碍了社会福利水平的提高。（5）郭庆旺、贾俊雪（2006）通过构建一个博弈模型，指出地方政府在财政利益和政治晋升的双重激励下，总是有利用违规优惠政策进行引资的强烈动机，从而对宏观经济稳定造成巨大冲击。（6）陶然、刘明兴（2007）以1994—2003年间我国270个地级市的面板数据为基础考察了地方财政支出对城乡收入差距的影响，得到的结论是地方财政支出存在着严重的城市偏向，因而加大城乡收入差距。2020/2/8第四章公共支出结构10问题1.如何理解地方政府的行为动机、行为模式及其对经济发展的影响2.如何构建一个整合的分析框架刻画财政分权对地方政府的激励和约束及其经济发展机理以及相关制度约束。2020/2/8第四章公共支出结构11二、一个整合分析框架2020/2/8第四章公共支出结构12（一）地方政府（二）财政分权（三）政府间转移支付（四）财政竞争（五）政府治理结构（六）分析框架（一）地方政府1.地方政府的目标（1）一种观点认为政府服务于公共利益，追求社会福利最大化（传统公共经济学理论，Musgrave,1969）（2）另一观点认为政府为自利性主体，追求自身利益最大化（公共选择理论，BrennanandBuchanan,1980）文献：Quigley,J.M.,2001,PublicFinanceandPublicChoice:TwoContrastingViewsoftheStatebyJ.M.Buchanan;RichardA.Musgrave,JournalofEconomicLiterature39.2.地方政府的激励（1）财政激励：获取财政收入的最大化以实现部门规模的最大化（利维坦式的怪兽）（2）政治晋升激励：实现政治仕途最大化2020/2/8第四章公共支出结构133.地方政府的职能定位：（1）资源配置职能：地方政府更适于承担资源配置或公共服务提供职能不同辖区居民偏好和公共服务提供成本存在着差异信息和政治约束导致中央政府不可能实现地方公共服务的最优提供模式公共服务的空间优化配置模式还需要考虑到地区偏好异质性程度、规模经济、要素流动、地方政府预算约束和政治因素等问题（Oates,1999；RhodeandStumpf,2003;张晏、龚六堂，2004；贾俊雪、郭庆旺、刘晓路，2006）。2020/2/8第四章公共支出结构14（2）宏观经济稳定职能：缺乏货币手段以及经济高度开放限制了地方财政政策的有效性，因而地方政府在促进经济稳定方面的作用十分有限。这种观点受到很多学者的质疑，认为宏观经济波动并非只是一种全国性现象，而更多地呈现出地区化的趋势，因而宏观经济稳定的实现需要地方政府的政策协调（HessandShin,1998；郭庆旺、贾俊雪，2005），且地方政府也有能力实现地区经济稳定（Bahl,1984）。另一方面，地方政府行为也会对宏观经济稳定造成冲击，成为导致宏观经济波动的一个重要因素（郭庆旺、贾俊雪，2006）2020/2/8第四章公共支出结构15（3）收入分配职能：收入再分配本质上是一种全国性政策（Stigler,1957）要素流动、福利政策外部性限制了地方政府收入再分配政策的有效性（FeldsteinandWrobel,1998）也有理论指出，一些再分配项目更适于由地方政府承担（Pauly,1973），且在现实生活中，地方政府也确实承担着大量的收入再分配项目如各种社会福利救济支出等。核心命题：地方政府间福利政策竞争是否是一种“避高就低（Racetothebottom）”，这决定了地方政府是否适合更多地承担收入再分配职能（Oates,1999;Brueckner,2000;FivaandRattso,2006）。2020/2/8第四章公共支出结构16（二）财政分权1.政府间财政关系(intergovernmentalfiscalrelations)：中央政府与地方政府之间在公共收支上的权责关系，处理这种财政关系需要一种制度安排:财政联邦制(fiscalfederalism)：实行联邦制国家采用的一种制度，最重要的特点是各成员政府拥有公共收支的立法权。财政管理体制（Fiscaladministrationsystem）也称预算管理体制，是处理中央和各级地方政府之间财政关系的基本制度，主要内容包括确定财政管理的主体和级次、公共收支的划分原则与方法、财政管理权限的划分以及财政调节制度和方法。突出特点是地方各级政府没有公共收支的立法权。2020/2/8第四章公共支出结构172.分权：一种方法划分为三种形式，即经济分权（消费者主权）、政治分权（政治决策权下放）和行政分权（委托—代理关系）；另一种方法划分为两种形式，即行政分权和财政分权。财政分权（Fiscaldecentralization）是指征税权和支出权向下级政府的下放，或者说，地方政府拥有一定程度的财政自主权：支出分权和收入分权2020/2/8第四章公共支出结构18财政分权的度量衡量指标很多，有地方政府的审批预算权、举债权、征税权以及公民参与和影响本辖区财政决策的程度等。最为常用的指标有：地方政府公共支出占国家公共支出的比重和地方政府公共收入自主权。地方政府收入自主权：地方政府自身（本级）公共收入占国家收入的比重；地方政府总公共收入构成，即地方政府自身公共收入（本级）占地方总公共收入（本级+转移支付）比重地方政府税收控制指数（indexoftaxcontrol）：是地方政府各税种收入比重乘以各自权重后的加权平均指数，是反映地方政府税收自主权的一个重要指标。考察的内容包括地方税种税率、税基、分税制下收入分割等确定权的划分。2020/2/8第四章公共支出结构192020/2/8第四章公共支出结构20表13.3税收自主权指标及权重税收自主权指标权重1.州（省）/地方政府自由设定税率和税基2.州（省）/地方政府只能自由设定税率3.州（省）/地方政府只能自由设定税基4.在分税制下，州（省）/地方政府能确定收入分割5.在分税制下，收入分割要由州（省）/地方政府同意6.收入分割在分税制中固定下来，但能被上级政府单方面改变7.分税制制中的收入分割由上级政府在年度预算中确定8.州（省）/地方税种的税率或税基只能在上级政府规定的范围内变化9.上级政府规定税率和税基10.80.60.50.40.30.20.10注：（1）表中的第8类指标是作者根据中国情况设置的。支出责任安排（expenditureresponsibilitiesassignment）是处理政府间财政关系、设计财政管理体制的最基本的制度安排，直接源于各级政府的事权划分，或者说各级政府应该做那些事情；要解决的核心问题是支出责任与服务目标相匹配，激励各级政府有效而公平地提供公共服务。支出责任安排的理论依据——各级政府财政职能定位支出责任安排的具体原则：经济效率原则：规模经济财政公平原则：经济外部性和财政均等化政治职责原则：政治控制和居民参与行政效率原则：地理适宜、管理能力2020/2/8第四章公共支出结构21理论上讲财政分权的核心在于收入责任安排，即如何确保地方政府拥有自行为服务于地方筹措资金的自主权和责任，从而为地方政府有效履行责任、提供公共服务提供良好的财力保障。收入责任安排原则：公平原则：（1）再分配性税种应当安排给中央政府；（2）税基分布不公平的税种应当集权化。效率原则：（1）征收管理上具有规模经济的税种应当集权化；（2）税基流动性差的税种应安排给地方政府；（3）符合收益原则的收入项目应安排给地方政府稳定原则：（1）具有宏观经济稳定作用的税种应安排给中央政府；（2）收入比较稳定、能比较准确预测的税种应安排给地方政府2020/2/8第四章公共支出结构222020/2/8第四章公共支出结构23税种安排税种类型税基决定主体税率决定主体征收管理主体理由关税中央中央中央属于国际贸易税公司所得税中央中央中央要素流动个人所得税中央中央、省、地方中央再分