关于人民法院民事调解工作若干问题的规定

《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》的理解与适用（上）[引言]诉讼调解是我国重要的诉讼制度，是人民法院行使审判权的重要方式。调解作为重要的诉讼机制，具有解决纠纷的独特优势，被国际司法界称为“东方经验”。［1］诉讼调解不仅具有定纷止争、维护稳定的功能，而且在倡导“和为贵”的中庸文化氛围中为争议当事人重新架设交流的平台，化干戈为玉帛，变冤家为朋友，真正消除矛盾。［2］作为诉讼方式，能最大限度地提高诉讼效益，缓解当事人的讼累，降低诉讼成本，实现法律效果与社会效果的有机统一。据有关部门统计，基层法院民事案件以调解方式结案所占的比例在50%左右，有的基层法院高达60%至70%，而基层法院审理的案件占整个法院审理案件的90%.针对占这么大比重的调解案件，我国《民事诉讼法》仅有第9条（第51条和解）、第155条、第8章中的7个（第85条至第91条）条文，以及《民诉意见》中的7个条文（第91条至第97条）对诉讼调解作了规定。内容涉及调解原则、调解组织、调解范围、调解方式、调解效力等。因内容简单，过于原则，缺乏法官和当事人必须遵守的程序和规范，不能适应新形势下民事调解工作的要求。最高人民法院与时俱进，从深入落实“司法为民”的要求和维护社会稳定的大局出发，于2002年1月与司法部联合制定《关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》，［3］同年9月制定了《关于审理涉及人民调解协议民事案件的若干规定》。2004年8月，最高人民法院根据《民事诉讼法》的规定和审判实践经验，对民事调解工作又作出了新的司法解释。笔者拟就该司法解释的理解与适用谈点粗浅认识，权作引玉之砖。[主题词]民事调解规定理解与适用“法释〔2004〕12号”《最高人民法院关于民事调解工作的若干规定》（以下简称《若干规定》）已于2004年8月18日最高人民法院审判委员会第1321次会议通过，自2004年11月1日起施行。《若干规定》共24条，内容涉及调解范围、调解启动、调解方式、调解组织、调解协议内容、和解协议和调解协议的确认、调解书的生效和执行等方面。一、关于调解的适用范围诉讼调解，是指各级人民法院在审理民事案件程序中，在审判人员的主持下，对争议各方进行疏导规劝，促使其就民事争议通过自愿协商，达成协议的活动，又是人民法院审结案件的方式之一。诉讼调解作为《民事诉讼法》一项基本原则，在民事诉讼中具有广泛的适用性。根据《民事诉讼法》第9条、第155条，《民诉意见》第201条的规定，调解适用第一审普通程序、简易程序，第二审程序和审判监督程序。［4］《若干规定》第2条用列举和概括的方式，规定了除6类案件不适用调解外，其他案件均可以调解。这6类案件是：特别程序、督促程序、公示催告程序、破产还债程序案件，婚姻关系、身份关系确认案件，以及其他依案件性质不能进行调解的民事案件。1、特别程序案件特别程序案件包括选民资格案件，宣告失踪、宣告死亡案件，认定公民无民事行为能力、限制民事行为能力案件，认定财产无主案件。特别程序是人民法院对非民事权益冲突案件的审理程序。适用特别程序审理的案件，其目的不是解决双方当事人之间的民事权益冲突，而是确认某种法律事实是否存在，权利状态的有无或公民是否享有某种资格，能否行使某种权利。［5］如选民资格案件，是确认公民是否享有政治上的权利；认定公民无民事行为能力、限制民事行为能力案件，是确认公民是否具有从事某种民事法律行为的能力或资格。所以，这类案件不适用调解。2、督促程序案件督促程序是指人民法院根据债权人的申请，向债务人发出支付令，催促债务人在规定的期间内向债权人清偿债务的法律程序。因督促程序是一种非讼程序，无须开庭审理，当事人不当面对质，也不能适用调解。3、公示催告程序案件公示催告程序，是指人民法院根据申请人的申请，以公示的方法，告知并催促不明确的利害关系人在一定期限内申报权利，到期无人申报权利的，则根据申请人的申请依法作出除权判决的程序。公示催告程序是非讼程序，其发生不是基于当事人的起诉，而是基于当事人的申请，案件无明确相对人，不适用调解。4、破产还债程序案件破产还债程序是指人民法院审理破产案件，终结债权债务关系的诉讼程序。它主要包括破产申请和受理、破产宣告、破产清算三个阶段的程序。破产还债程序中的和解，不同于一般的双方民事法律行为，这种法律行为涉及到债权人会议与债务人的意思表示一致，而且要以人民法院的裁定认可为条件。所以，也不适用调解。5、婚姻关系、身份关系确认案件婚姻、身份关系对当事人的权利义务影响巨至，涉及当事人的配偶、监护、继承等人身和财产权益，以及当事人应承担的赡养、扶养、抚养等义务。调整这两类关系的法律规范多属强制性规范。所以，不适用调解。需要说明的是，这里所指的婚姻关系确认案件，不是指婚姻纠纷案件，而是指确认婚姻关系效力的案件。如无效婚姻等。身份关系确认案件，也不是指赡养、扶养、抚养、收养、继承纠纷案件，主要是指亲属关系和特定身份关系的案件。如血缘关系、配偶关系等。6、其他依案件性质不能进行调解的民事案件司法解释也同立法一样，因受技术上的限制，用列举的方式不可能穷尽社会生活所有类型，难免会挂一漏万，用此概括条款予以补正技术上之不足，是常有的事。如调解内容涉及国家利益、社会公共利益和第三人利益的案件，违反法律、行政法规禁止性规定的案件，以及确认民事行为无效的案件等，就不适用调解。但确认民事行为无效案件，处理结果转化为给付之诉的，同样可以调解。如确认合同无效案件，无民事行为能力人或限制行为能力人实施与其年龄、智力不相适应的民事行为，其法定代理人不予追认案件，处理结果涉及返还原物或折价赔偿时，也可以进行调解。另外，在执行程序中也不适用法院调解，因人民法院的裁判已发生法律效力，非经审判监督程序，人民法院和当事人都不能变更生效裁判所确定的内容。有观点认为，《民事诉讼法》对调解案件的范围并未作限制，而司法解释却作了限制，使诉讼调解难以发挥其全部功能。笔者认为，正是由于《民事诉讼法》对诉讼调解规定得过于原则和粗陋，造成人民法院调解案件范围上的模糊，才未能充分发挥调解的全部作用。司法解释对此予以明确，即规定哪类案件可以调解，哪类案件不能调解，使调解更加具有针对性，既减少了盲目调解，又提高了调解效率，符合《民事诉讼法》的立法本义。二、关于调解程序的启动和期限1、关于庭前调解在案件受理后，答辩期满前能否对案件进行调解，《民事诉讼法》没有明确规定。根据《民事诉讼法》第85条“人民法院审理民事案件，根据当事人自愿的原则，在事实清楚的基础上，分清是非，进行调解”的规定及相关条款（128条）的理解，只要当事人自愿，调解应贯穿于审判活动的全过程。《民诉意见》第91条规定：“人民法院受理案件后，经审查，认为法律关系明确、事实清楚，在征得当事人双方的同意后，可以进行调解。”最高人民法院在《关于落实23项司法为民具体措施的指导意见》（以下简称《23项措施》）中规定：“民事诉讼过程中，调解可以在任何一个阶段进行，法院不得以调审分离拒绝当事人进行调解的正当请求。”据此，诉讼调解应包括庭前调解、庭中调解和庭后调解。实践中有许多法院采取这种作法，取得了很好的效果，并总结出了成功经验。如庭前调解有送达起诉状副本和应诉通知书时的“送达调”，询问被告答辩时的“答辩调”，双方当事人同时到庭的“即时调”，庭前准备阶段在交换证据时的“听证调”。［6］所以，《若干规定》对此作了明确的规定：“在征得当事人各方同意后，人民法院可以在答辩期满前进行调解。”有观点认为，答辩是法律赋予当事人的诉讼权利，答辩期是法定期间，在答辩期满前进行调解，剥夺了当事人的答辩权。还有观点认为，过分强调庭前调解与以“一步到庭”、“当庭宣判”为标志的审判方式改革旨在实现民事诉讼模式的现代化转型，解决审判机能弱化的理念相悖。笔者认为，在答辩期满前进行调解，是在当事人同意的情况下进行的，不会影响当事人的诉讼权利。审判方式改革是以及时解决纠纷，实现“公正与效率”为目标的，而庭前调解强调了当事人意思自治，更有利于这一目标的实现，符合现代司法理念。2、关于调解程序的启动答辩期满前的调解有两种启动方式，一是当事人申请调解的，可以立即进入调解程序；二是由法院主动征得各方当事人同意也可以进行调解。但在答辩期满前法院不得以职权主动启动调解程序。［7］即使在答辩期满后的程序中，法官也不得依职权开始调解程序，因为是否以调解方式解决纠纷是当事人的诉讼权利，应完全由当事人自由选择决定。而在司法实践中，多数案件是由人民法院依职权主动进行调解的。从表面上看，依职权主动进行的调解，以当事人同意为前提，并未违反自愿原则。但实质上，当事人对行使审判权的法官往往有种敬畏和服从的思想，当法官提出调解时，当事人不可能不考虑法官的意见。［8］所以，调解开始只能依赖于当事人的意愿，而不能由法院依职权开始。作为司法政策执行者的法官，在思想观点上应当适应司法政策的变化。［9］否则，将难以发挥调解应有的作用，更得不到当事人乃至社会的呼应。我们应当摒弃过去那种调解程序的启动以法院为主，以双方当事人为辅的职权主义模式，树立当事人自愿是调解程序开始的唯一条件的理念。3、关于调解期限“迟到的正义非正义”，及时性就是要尽快解决纠纷，是人民法院审理案件的基本要求之一。及时调解是人民法院实现“公正与效率”目标的要求。为保证人民法院及时审结案件，尽快解决民事纠纷，稳定社会秩序，《民事诉讼法》对一审普通程序、简易程序，二审程序，再审程序期限都作了明确规定。其中的一审简易程序、二审程序的审限只有三个月。［10］由于审限的制约，庭前调解一般不能过多拖延，调解不成必须进入审判程序。若长时间调解下去，案件往往不能在法定期间内审结，影响了审判人员的调解积极性。有的审判人员对案件进行简单的调解后即进行判决，导致有些本来可以采用调解方式解决的纠纷最后却采用了判决方式解决。笔者认为，审限属于强行性规范，是对人民法院和审判人员的约束，违反该规范即为违法，但不应约束当事人。因为民事诉讼解决的是当事人的“私事”，应让当事人“坐下来慢慢的谈，妥善的解决好自己的事”。所以，应给当事人选择审限的空间和自由。《若干规定》从有利于促成调解的前提出发，同时又能保证案件不超过法定期限，规定了两种期间不计入审限：一是双方当事人申请庭外和解的期间。当事人在庭外通过协商自行解决纠纷，诉讼进程应由当事人把握，法院不应进行干涉。二是在答辩期满前调解不成，各方当事人同意继续调解的，延长的调解期间不计入审限。《若干规定》第6条规定：“在答辩期满前人民法院对案件进行调解，适用普通程序的案件在当事人同意调解之日起15天内，适用简易程序的案件在当事人同意调解之日起7天内未达成调解协议的，经各方当事人同意，可以继续调解。延长的调解期间不计入审限。”《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》以下简称《证据规定》）第33条第3款规定：“由人民法院指定举证期限的，指定的期限不得少于三十日，自当事人收到案件受理通知书和应诉通知书的次日起计算。”第81条规定：“人民法院适用简易程序审理案件，不受本解释中第三十二条、第三十三条第三款和第七十九条规定的限制。”在司法实务中，适用普通程序的案件，举证期间一般不少于三十日，适用简易程序的案件举证期间一般不少于十五日（与答辩期相当）。“延长的调解期间不计入审限”，但延长的调解期间是否计入举证期间呢？司法解释未作规定。对此存在不同观点：一种观点认为，《若干规定》规定的延长的调解期间不计入审限，但应当计入举证期间。因为调解与举证是不同的诉讼行为，调解程序应适用《若干规定》关于调解期间的规定，举证程序应适用《证据规定》关于举证期间的规定。另一种观点认为，不计入审限的调解期间也不应计入举证期间，因为既然可以把调解期间不计入审限，也可以把调解期间不计入举证期间。《若干规定》规定当事人可以约定调解期间不计入审限，是为了使当事人有更多的时间和机会对争议的事项通过协商的方式解决，这样更有利于化解矛盾，解决纠纷。调解是以诚信为基础，通过双方的谈判解决争议。若当事人一边进行“和谈”，一边在积极“备战”，容易使对方产生不信任感，认为对方缺乏调解的诚