城市基础设施的投融资体制创新

城市基础设施的投融资体制创新：“重庆模式”来源：《国际经济评论》发表时间：2009-11-169:45:26点击次数：1496回顾历次金融危机，世界各国几乎均以投资基础设施的建设来度过危机。为应对全球金融危机，中央紧急启动了4万亿投资计划，以期通过政府投资来拉动国民经济的整体增长。由于基础设施是实现政府投资放大效应的最佳转换器，这4万亿投资中无疑有相当一部分将要投向基础设施建设,而且超过2/3的还需要地方政府来配套出资。这样，如何满足急剧增长的基础设施投资需求，已成为地方政府所面临的极大挑战。近年来，重庆市政府一改过去由政府出面直接举债为主的投融资体制，转变为以国有建设性投融资集团作为企业向社会融资为主的方式，开创了城市基础设施建设投融资体制市场化改革的“重庆模式”。该模式不仅在实践上推动了重庆基础设施建设的迅速发展，而且在理论上也对传统的投融资体制进行了大胆创新。“重庆模式”的主体是由重庆市政府组建的八大国有建设性投融资集团（简称“八大投”）所构成，分别负责城市基础设施建设不同领域的投融资。与之相对应的制度安排还包括投融资政策、风险管理机制等。“重庆模式”不是一般意义上的公共财政投融资方式的改进，而是颇具社会主义市场经济特色的典型案例。目前，这一模式还没有引起学术界足够的重视，仍缺乏研究文章对其进行系统地经验总结和理论提炼。从现有的文献来看，我国城市基础设施投融资体制改革的研究大致可分三类：第一，关于当前基础设施投融资体制存在的主要问题和改革对策；第二，关于各种新型融资方式，如市政债券、信托产品、资产证券化、BOT等。第三，关于地方城市投融资改革的研究,主要集中于上海，但对重庆的研究甚少。尽管有报纸文章提及“重庆模式”，但大都比较零散简单。本文旨在从比较研究的新视角，并结合第一手调查资料系统地疏理这一模式。笔者参与了世界银行东亚局城市发展部所主持的重庆城市基础设施投融资研究项目，并在重庆对“八大投”进行了长期的实地调研，发现“重庆模式”是我国城市基础设施投融资体制改革较为成功的制度创新。这一模式对目前地方政府如何通过基础设施投资体制改革来满足巨大的投资需求，扩大内需，拉动经济，应对金融危机，具有很强的现实意义。一、重庆“八大投”重庆是我国长江上游的经济枢纽，西部地区最大的中心城市。20世纪90年代以来，重庆抓住了三次历史性的发展机遇：1994年三峡工程的开工、1997年重庆设立直辖市、2000年“西部大开发”战略的实施。直辖10年，重庆经济迅速崛起，年均增速超10%，地方财政收入增九倍多，城乡居民收入上增一倍多。自2002年组建“八大投”以来，市政府充分发挥主导作用，使城市基础设施得到了根本改善。高速公路通车里程突破1000公里，是直辖前的7倍；新增和改造高等级公路5683公里；已建成和开工的轻轨里程达到354公里；36座大桥跨越长江和嘉陵江；“半小时主城、8小时重庆”目标得以实现。资金不足是制约地方城市基础设施发展的难题。虽然重庆三次历史性的发展机遇使中央加大了对它的财政支持力度，但包括中央转移支付资金和各级财政资金在内的政府性投资只占约15%。面对迫切的基础设施投资需求和巨大的资金缺口，市政府的应对策略是创办一批国有建设性投资集团作为投融资平台。“八大投”成立的原因有三：第一，在关系国家经济安全和经济命脉的战略性领域，需要有国有建设投资集团发挥主导作用。第二，在市场信号缺损、市场机制尚不能完全发挥作用的城市基础设施领域，民资和外资短时间内还不会来投资。政府可利用这些投资集团主动出击，带动民资和外资的投入。第三，在目前地方政府既不能财政赤字搞项目，又不应直接担保借债搞项目的情况下，如何以有限的政府财力来进行公共项目建设，也需要这一类建设性投资集团作为融资工具。从2002年起，市政府先后组建了八大政府建设性投融资集团，实现城市基础设施投融资体制改革的重大突破。通过基础设施存量资产划转、授权、专项资金注入和资产运作等方式，使原来由政府以财政担保、直接举债为主的投资方式，转变为以建设性投资集团作为企业向社会融资为主的方式。这一制度创新从根本上改变重庆原有的投融资体制，最终形成政府主导、市场运作、社会参与的多元化的投资格局。这一突破的意义在于，将分散的建设资金聚集整合，形成规模优势，提高融资信用度，实现资源优化配置，从而开创政府主导、集团推进、社会参与的共赢局面。“八大投”分别是高速公路发展有限公司、交通旅游投资集团公司、地产公司、城市建设投资公司、能源投资集团、开发投资公司、水利投资有限公司、水务控股集团。“八大投”从建立至今其资产规模不断增大，对固定资产投资的规模也不断增大，并带动着重庆市GDP总值的提升。“八大投”的总资产增长迅速，从2003年的790亿元增长到2007年的2300亿元，年平均增长率为35%。“八大投”资产规模很大，平均占当年固定资产投资的比例70%；当年GDP总量的近45%。五年来，“八大投”累计实现投资1400亿元、融资1700亿元，占重庆重大基础设施建设投资总额的比重70%，对重庆市固定资产投资的规模扩大和生产总值的增长起到了的支撑作用。总体来看，八大投融资集团起到了五方面的功效：（1）充当了重庆城市基础设施项目的投融资平台；（2）缓解了政府建设资金缺口；（3）加快了城市基础设施的建设进度；（4）促进了市政公用事业的改革；（5）成为推动重庆市经济发展的重要力量。二、“重庆模式”2003年，市国资委成立之初确定了重庆投融资体制改革的新思路：打造大型投融资集团，以大集团带动大融资，以大融资带动大投入；集中发展资金，形成规模效应；建立市场化的融资模式，把财政担保贴息模式，转变为政府导向、国有投融资集团按市场化方式进行融资和投资，然后带动社会参与。“重庆模式”的主要内容包括以下四个要素及其相应特征：（1）从主体来看，“重庆模式”的主角是一批公司化、集团化、专业化和规模化的政府建设性投资企业。（2）从融资方面来看，“重庆模式”改变了传统体制下财政拨款的单一融资方式，探索出了五大资本金注入方式，并利用各种融资工具以市场化的运作方式进行融资。（3）从投资方面来看，“重庆模式”突破了传统体制下政府“多位一体”的模式，实现了投资、建设、运营、使用的职能分离模式。（4）从风险管理来看，该模式构建了“三个不担保”和“三个平衡”的防范机制。（一）主体“重庆模式”的主体是一批有信用、有实力的市属国有建设性投资集团，作为投融资平台，集中在城市基础设施领域发挥主导作用。其主体具有以下四个特征。1.公司化。作为企业，八大投融资集团均按照现代企业制度，建立了较为完善的公司治理结构，实行董事会领导下的总经理负责制，进行公司化的运作管理。它们都建立了公司的董事会，外部董事占有一定的比例，政府派出了监事会对董事会和经营层的重大经营决策进行监督，督促企业规范运作。2.集团化。从组织结构上看，“八大投”均是集团化的企业，由母公司或控股公司以及属下的多个或十几个子公司、分公司所组成。但集团内部一般实行了“建管分离”的管理体制改革，取消了二级法人，形成了目前简约的二级管理模式。第一层是母公司或控股公司，负责职能管理和统一协调；第二层是专业化的负责建设和运营等业务的子公司。以两级为限，子公司下不再设有孙公司。3.规模化。自2002年组建以来，“八大投”的资本实力和投融资规模均迅速壮大。截止到2006年底，八大投融资集团资产总额1869亿元，负债总额1109亿元，平均资产负债率55%，平均资产总额达到234亿元。“八大投”当年实现投资总额342亿元，融资总额481亿元。五年来,“八大投”累计实现融资1700亿元，平均每年投资300亿元，占重庆所有基础设施建设投资总额的比重达到30%多，对重庆市每年固定资产投资规模和GDP总值的增长发挥了重要的带动作用。4.专业化。“八大投”分别负责城市基础设施的供排水、城市路桥、高速公路、高等级公路、土地开发，电力能源、轨道交通、水利工程领域的建设。组建专业化的投融资集团有利于发挥它们在不同领域内的专长，提高在各自领域内的投资、融资、建设和运营的效率。另一方面，八个分离的投融资集团也有利于政府和企业在它们之间建立风险管控机制，以防止系统性的财务风险。（二）融资1.资本金注入对象的集中化。在针对项目拨款的传统模式下，由于项目分散和财政资金有限往往会造成项目资本金不够充足或者规模太小，难以再融资。在新的融资模式下，所有财政拨款都分项目类别作为资本金注入相应的投资公司，提高融资信用水平。同样是国债，如果分散成一个个项目资金，分散到二三十个区县就变成了一个分散的、没有融资信用的资金。但一旦聚集到一个合理平台上，就有了融资信用，银行就会给予贷款支持。把有限的资金汇集放在一个个投融资集团里，如同把五指捏成拳头，能够集中信用，产生资金的放大效应。例如，市政府将原由十几个区县建设的19个污水处理厂约30亿元的国债资金，统一归到水务集团。集团能够立即获得20亿元的银行贷款，所有19个污水处理厂均按时完工投产。2.资本金来源的多元化。资本金注入主要有五种方式：一是国债注入。把分散到各区县200多亿元的几百个国债项目的资金所有权，统一收上来，按项目性质分别注入相应的投资集团。二是规费注入。将路桥费、养路费、部分城维费等作为财政专项分别注入投资集团。三是土地储备收益权注入。赋予部分投资集团土地储备职能，将土地增值部分作为对投资集团的资本金注入。四是存量资产注入。将过去几十年形成的上百亿元存量资产如路桥隧道等，划拨给各有关投资集团，成为投资集团的固定资产。五是税收返还。通过对基础设施、公共设施投资实施施工营业税等方面的优惠或税收，作为资本金返还给投资集团。这样，市政府利用规费注入将融资与日后经营相互联系起来；土地注入、存量资产注入则将融资与非现金资产联系起来。“五大注入”总体上给“八大投”带来了700多亿元的资本金。3.融资方式的市场化。有了以上五种依靠政府集中注入的资本金，“八大投”的资产规模迅速扩大，并以此为基础，不断地以市场化的方式融资。它们注重维护自身的信用度，按照“谁投资，谁所有，谁经营，谁受益”，以及“借得巧、用得好、还得起”的市场化原则，集中信用，发挥规模效应；一般均与国家开发银行、亚洲开发银行、各大商业银行等金融机构建立了长期良好的互信合作关系；实行统贷统还，先获得授信贷款额度，然后分期调拨，降低融资成本，提高资金使用效率。此外，各投融资集团还按照信贷融资市场规律，以新债还旧债，进行债务置换，降低了融资成本。例如，2001年底城投公司向建设银行贷款9亿元，一次偿还1997年向香港中信泰富所借款项1亿美元，偿债期缩短9年，财务费用节约1.3亿元，优化了负债结构。4.融资手段广泛化。融资主要来源于六个方面：（1）国家开发银行贷款。截至2007年6月，国开行重庆分行在公共设施领域贷款余额约800亿元，其中相当大一部分都投向八大集团。（2）各种商业银行贷款。除五大国有商业银行外，还包括招商银行、重庆商业银行、信用联社、民生银行、中信银行等等。（3）国际金融机构及外国政府贷款。例如，高发司自89年到05年，先后向世界银行、亚洲开发银行、日本协力银行贷款，累计外债金额达3.27亿美元、440亿日元。（4）企业发行债券筹资。从2002年到2005年，西部地区12个省只有重庆成功地发行了4次债券，共计62亿元。（5）信托。2003年重庆高发司把所辖的渝涪高速公路70%的产权转让给重庆国际信托。（6）其他形式融资。城投公司在桥梁建设中大胆探索和实施了“BT”、“BOT”等新型融资模式。（三）投资1.投资主体的多样化。在传统基础设施投融资体制下，投资一律由政府独自承担，投资主体单一。而现在投资的主体除本地的八大政府建设性投融资集团代表政府投资外，还包括集体企业、私有和个体企业、外商，以及其他地方的国有企业。2.投资、建设、运营三分离。在传统的单一模式下，政府扮演了投资、建设、管理、使用“多位一体”的混合角色；实践证明该模式缺乏效率。针对这种情况，“重庆模式”打破了这一传统模式，实现了新的投资、建设、管理、使用的职能分离模式，将竞争机