第9讲当代中国地方政府

当代中国政府与政治中国人民大学行政管理系吴爱明[e-mail]13911030689学习思考提高发展第九讲当代中国地方政府第一节当代中国地方政府概述一、我国地方政府的组织形式及其演变军事管制委员会、人民政府委员会（1949年－1954年）人民委员会（1954年－1975年）革命委员会（1966年－1979年）人民政府（1979年－现在）二、我国地方政府的性质、地位与层次性质：地方各级人民政府是我国地方各级权力机关――人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关。地位：地方各级人民政府对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作。地方各级人民政府都是中央人民政府统一领导下的国家行政机关，都服从中央人民政府的领导。层次：我国地方政府是按照行政区划设立的，因此地方政府的层级与行政区划基本一致。第二节省级人民政府省级人民政府是省级国家权力机关的执行机关，是地方国家行政机关，是最高一级地方政府。一、省级人民政府的范围省人民政府：22个。元代开始设省。自治区人民政府：5个。自治区是我国少数民族聚居地方为实行民族区域自治而建立的行政区域，行政地位相当于省。直辖市人民政府：4个。直辖市是我国由中央直接管辖的大城市，属省级行政区域。二、省级人民政府的组成与任期在解放初期，省级人民代表大会选举并报中央人民政府委员会批准任命主席1人、副主席若干人、委员若干人组成省级人民政府委员会。1954年省级人民政府改称人民委员会后，由省长、副省长（或主席、副主席、市长、副市长）、委员共计25～55人组成。每届任期4年。省级革命委员会，由主任1人、副主任若干人、委员若干人组成，每届任期3年。1979年7月通过后经几次修正的地方组织法规定，省级人民政府由省长、副省长(或自治区主席、副主席、市长、副市长)和秘书长、厅长、局长、委员会主任等组成。每届任期5年。三、省级人民政府的职权1950年1月，政务院发布了《省人民政府组织通则》，规定省政府在行使每项职权时都必须报政务院或大行政区政府批准或备案。1954年9月颁发的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，县以上的人民委员会在本行政区域内行使17项职权。除了领导和管理本行政区域内的经济、文化和社会事务外，还行使作为本级人民代表大会常设机关方面的职权，如主持本级人民代表大会的选举、召集本级人民代表大会会议等。1979年，县以上地方人民代表大会设立常务委员会后，地方政府和地方人大的工作才完全分开。1979年7月后省级政府的职权执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议、上级国家行政机关的决定和命令，规定行政措施，发布决定和命令，根据法律和国务院的行政法规制定规章。领导所属各工作部门和下级人民政府的工作。改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府不适当的决定、命令。依照法律的规定任免、培训、考核和奖惩国家行政机关工作人员。执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作。保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利。保障农村集体经济组织应有的自主权。保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯，帮助本行政区域内各少数民族聚居的地方依照宪法和法律实行区域自治，帮助各少数民族发展政治、经济和文化建设事业。保障宪法和法律赋予的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利。办理上级国家行政机关交办的其他事项。四、省级人民政府的机构设置设置的原则各省级政府的机构设置，中央政府不强求一致，有关法律法规也没有做出具体规定，只是要求根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。省级人民政府除了不设主管外交、国防等全国性事务的机构和将某些任务单纯、职责相近的机构合并设置外，所设机构大体上与中央人民政府类似，并且各省级政府所设机构情况也基本相同。省级人民政府所设机构的名称为厅、局或委员会，其设立、增加、减少或合并，由省级人民政府报请国务院批准。省级人民政府设秘书长领导办公厅的工作，根据情况还可设副秘书长。省级人民政府还应当协助设立在本行政区域内不属于自己管理的国家机关、企业、事业单位进行工作，并且监督它们遵守和执行法律、法令和政策。省级人民政府机构设置的数量1950年为16个。1953年为30个左右。一般分设办事组、政工组、人保组、生产指挥组四大组，大组下再分设若干职能小组。1976年，设45个左右。1982年设80个左右。1982年底35～40个之间。1985年设60～70个。1988年后为50个左右。直辖市人民政府除了管理本行政区域内行政事务的机构外，还有为城市建设与管理服务的机构。一般在70个左右。省级人民政府工作机构的领导关系和业务关系受省级人民政府的统一领导，同时受国务院有关部门的业务指导。职能部门多数属于这种情况。受省级人民政府和国务院有关部门的双重领导。这部分机构主要是监督性机构，如审计、监察、国家安全等部门。受省人民政府和国务院有关部门的双重领导，以国务院有关部门的领导为主，如邮电、铁路部门等。五、省级人民政府的派出机关1954年规定，经国务院批准，可以设立若干专员公署，作为派出机关。1975年规定在省、县之间设地区人民代表大会和革命委员会，作为一级地方政权机关。1978年宪法和1979年重新恢复行政公署，作为省级政府的派出机关。1983年后，我国开始实行市领导县的行政体制，地区行政公署逐渐转变为一级行政组织实体。第三节地级市人民政府一、地级市人民政府的范围一般性地级市人民政府。1954年规定城市人民政府的行政地位分为四等：与省同级的直辖市，低于省而高于县的较大的市即地级市，与县同级的市，与乡同级的镇。我国的城市分为四类：辖区内非农业人口在100万以上的为特大城市，50万至100万的为大城市，20万至50万的为中等城市，20万以下的为小城市。我国中等以上城市政府，除4个中央直辖市政府外，其余都是地级市人民政府。少数民族自治地方人民政府—－自治州、盟。计划单列市政府。13个：武汉市、沈阳市、大连市、哈尔滨市、广州市、西安市、青岛市、宁波市、厦门市、深圳市、南京市、成都市、长春市。能够制定行政规章的非计划单列市人民政府。二、地级市人民政府的组成与职权组成。1950年1月规定市人民政府委员会由市长1人(必要时得设副市长)及委员若干人组成。1979年规定由市长、副市长和秘书长、局长、委员会主任等组成。职权。1950年6项，1954年17项。1979年后九项职权，可概括为6项：（1）执行本级人民代表大会及其常委会的决议，执行国务院和省、自治区人民政府的决议和命令。（2）规定行政措施，发布决议和命令。有的市人民政府还有权制定行政规章。（3）全面领导和管理本行政区域内的经济文化建设和各项行政事务。（4）保护国家、集体和公民个人的一切正当权益。（5）领导并监督所属各工作部门和区、县人民政府的工作，改变或撤销它们不适当的命令、指示和决定。（6）办理上级国家行政机关交办的其他事项。自治州、盟人民政府还有相应的民族自治权。三、地级市人民政府的工作部门地级市人民政府应根据市区大小和工作需要设立机构。这些机构的设立、增加、减少或合并，由本级人民政府报请省级人民政府批准。地级市人民政府所设机构称为局(处)、委员会，数量一般在30～50个。四、市领导县的行政体制1983年开始全面推广实施市领导县行政体制，目的是以城市为依托带动周围各县共同发展，采取的方式主要有地市合并、划县入市、建市领县三种，之后逐渐形成地级市人民政府领导县级人民政府的体制，地级市人民政府也就不再是单纯的城市政府。1986年4月，国务院规定了领导县的市的条件是：“市区非农业人口25万以上，年国民生产总值10亿元以上的中等城市(即设区的市)，已成为该地区政治、经济和科学、文化中心，并对周围各县有较强的辐射力和吸引力，可实行市领导县体制。”第四节县级人民政府一、县级人民政府的范围县人民政府。市辖区人民政府。县级市人民政府。自治县、自治旗人民政府。直辖市的街道办事处、特区、工农区、林区等政府。二、县级人民政府的组成与职权1954年规定，县级人民政府由9～21人组成。1979年后，县级人民政府由县长(市长、区长)副县长(副市长、副区长)和局长、科长组成，每届任期5年。县级人民政府行使的职权与省级人民政府的职权相比，除了不能制定行政规章外，其余都一样。三、县级人民政府的机构设置县级人民政府根据工作需要和精干、效能的原则，依法设立必要的行政机构。建国初期，县级人民政府一般设机构不到10个。1954年后一般为25个左右，1979年后一般超过30个。县级人民政府的机构称局或科，其设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准。县级人民政府的机构受本级人民政府的统一领导，并且受上一级人民政府主管部门的领导或业务指导。县级市、市辖区人民政府除了设有县级人民政府的一般工作部门外，还设有市政管理所需的工作部门。四、县级人民政府的派出机关县级人民政府在必要的时候，报请上级人民政府批准，可以设立派出机关。区公所。街道办事处。市辖区、不设区的市人民政府，根据工作需要，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为派出机关。街道办事处的主要任务：(1)办理市、市辖区人民政府交办的有关居民工作的事项。(2)指导居民委员会的工作。(3)及时向政府部门反映居民的意见和要求。第五节乡级人民政府一、乡级人民政府的范围乡(民族乡)人民政府1950年12月，政务院规定乡与行政村并存，同为农村基层行政区划。1954年我国第一部宪法明确规定，乡、民族乡是农村基层行政区划，乡政权是农村基层政权。1958年下半年，全国实现了农村人民公社化，乡建制被政社合一的人民公社取代，公社管理委员会(1967年至1978年改为革命委员会)取代了乡政权，人民公社成为农村基层行政建制。1983年10月，各地开始进行农村基层政权体制改革，建立乡人民政府，生产大队改为行政村，村建立村民委员会。镇人民政府1955年6月，国务院规定设镇的条件是：县级或县级以上国家机关所在地或者聚人口在2000以上且50%为非农业人口(少数民族地区人口不足2000也可以设镇)；规模较小，人口不多，且由县领导的工矿基地。1963年重新规定设置镇的标准为：“工商业和手工业相当集中、聚居人口在三千人以上。其中非农业人口占百分之七十，或者聚居人口在二千五百人以上不足三千，其中非农业人口占百分之八十以上，确有必要由县级国家机关领导的地方，可以设镇的建制。少数民族地区的工商业和手工业集中地，聚居人口虽不足三千，或者非农业人口不足百分之七十，但确有必要由县级机关领导的，也可以设镇建制”。1984年10月规定：“(1)凡县级国家机关所在地，均应设置镇的建制。(2)总人口在二万以下的乡，乡政府驻地非农业人口超过二千的，可以建镇；总人口在二万以上的乡，乡政府驻地非农业人口占全乡人口10%以上的，也可以建镇。(3)少数民族地区、人口稀少的边远地区、山区和小型矿区、小港口、风景旅游区、边境口岸等地，非农业人口虽不足两千，如确有必要，也可以设置镇的建制。”二、乡级人民政府的机构设置建国初期，乡、行政村政府由正、副乡(村)长和若干名委员组成。乡政府设文书1人，承乡长之命办理文书事宜，并可视工作需要设立各种经常的及临时的工作委员会。镇设镇长、副镇长。1954年规定：乡、民族乡、镇人民委员会为乡一级政府，其组成人员一般3～13人。乡级人民委员会可设民政、治安、武装、生产合作、财粮、文教(含卫生)和调解等七个工作委员会。在人民公社化时期，人民公社管理委员会一般配有主任、副主任以及秘书、民政、公安、财政、文教、生产、会计等职位。二、乡级人民政府的机构设置1983年10月后开始建立乡人民政府。1986年开始，在全国范围内对乡(民族乡)、镇党政机关人员编制进行了核定工作。乡设依法选举产生的乡长、副乡长，镇设镇长、副