第五章 财政支出

1第五章财政支出第五章财政支出第一节含义、分类的原则一、财政支出概述二、财政支出的分类三、财政支出的原则四、财政支出对社会经济发展的影响第二节规模分析一、财政支出规模的含义、量度指标二、世界各个国家财政支出的增长三、公共财政支出增长的实证理论四、影响财政支出规模的因素第三节结构分析一、财政支出结构的含义二、财政支出结构的制约因素三、财政支出结构的调整和优化第一节财政支出的含义、分类及原则一、财政支出概述1、含义：公共财政支出也称预算支出，是以国家为主体、以财政的事权为依据进行的一种财政资金分配活动，集中反映了国家的职能活动范围及其所发生的耗费。2、性质：对财政支出性质的理解会直接影响人们对政府的看法。对财政支出的性质以及对政府作用的不同看法观点来源马克思的理论古典自由派现代西方主流观点观点内容非生产性（除盈利性投资外）非生产性生产性限制政府活动规模强调政府在经济中的作用马克思认为，划分生产性劳动与非生产性劳动的标准有两个，一是劳动是否创造了物质产品或为人们提供的服务是否直接与物质生产过程相联系；二是是否创造了剩余价值，是创造了收入还是消耗了收入。3、意义：财政支出是政府的重要宏观经济调控手段。一方面，财政支出直接构成和影响社会总需求，因而调节财政支出规模就可以达到调控社会总供需关系的目标；另一方面，财政支出结构的确立与调整，则对社会经济结构、产业结构的形成和变动，对国家职能的履行，有着至关重要的作用和影响。从性质上看，它即是政府行为的政府成本，也是实现政府职能的主要2手段，因而也是组织财政收入的直接目的。4、范围：市场失灵领域财政支出的目的是满足政府执行其职能的需要，因此政府职能范围的大小决定了财政支出的范围。在市场经济条件下，政府职能范围必须限定在市场失灵领域，从而决定了财政支出的范围也只限于市场失灵领域。如果超过此领域，则会出现政府失灵二、财政支出的分类1、财政支出分类的益处：（1）适当的财政支出分类，可以促进社会公众对政府财政状况的了解。（2）适当的财政支出分类，有利于促进政府预算的编制。（3）适当的财政支出分类，有利于对财政支出问题进行研究。2、分类（1）按财政功能来分（或国家职能）①经济建设费②社会文教费③行政管理费④国防费⑤其它费（如社会保障、债务支出）按此法分类可清楚地揭示一个国家执行了哪些职能以及侧重于哪些职能。（2）按经济性质分类（或主要支出是否获得等价）①购买性支出：直接影响生产、就业，间接影响分配；采取等价交价原则，一手交钱一手得货，体现政府的市场性再分配活动。包括：第一，行政管理支出；第二，国防支出财政支出分类按国家职能分按经济性质分按支出效率分按支出用途分按管理权限分经济建设费购买性支出社会文教费其它费行政管理费国防费转移性支出经营性支出资本性支出补偿本性支出积累性支出消费性支出中央财政地方财政3第三，科教文卫支出；第四，投资性支出②转移性支出：直接影响分配，间接影响生产就业；不采取等价交换原则，付出了资金无任何所得；体现的是政府的非市场性再分配活动。第一，社保支出；第二，财政补贴支出第三，公债利息支出；第四，捐赠、对外援助支出购买性支出与转移性支出占财政支出总额比重的大小，反映了政府在一定时期内直接动员社会资源的能力。进入1980——1985年，财政的资源配置能力减弱，收入分配能力增强。但1985年后的近10年，转移性支出比重有所下降，主要原因是随着经济体制改革的深化和管理的加强，原来占比重较大的价格补贴和企业亏损有所控制。这是财政支出结构优化的一种表现。按经济性质分类的经济分析意义第一，在市场经济条件下，政府购买性支出是通过政府掌握的资金，在市场上与微观经济主体提供的商品和劳务相交换，因而对社会的生产和就业有着直接而重要的影响。政府的转移性支出则是资金使用权的转移，即从政府转移到领受者手中，尽管它对财力分配产生直接影响，却只能对生产与就业发生间接的影响作用。第二，由于强调市场机制在资源配置中的基础作用，政府在进行购买性支出时必须遵循等价交换原则，因此，通过购买性支出体现出的财政分配活动对政府形成较强的效益约束。在安排转移性支出时，政府并没有十分明确和一贯坚持的原则，而且，财政支出的效益也极难换算。由于上述原因，转移性支出的规模及其结构在相当大的程度上只能根据政府同微观经济主体、中央政府与地方政府的谈判情况而定，显然，通过转移性支出4体现出的财政分配活动对政府的效益约束是软的。第三，微观经济主体在同政府的购买性支出发生联系时，也需遵循等价交换原则。因此，购买性支出对微观经济主体的预算约束是硬的。微观经济主体在同政府的转移性支出发生联系时，并无交换发生，它们的收入的高低在很大程度上取决于同政府讨价还价的能力。显然，转移性支出对微观经济主体的预算约束是软的。由此可见，如果购买性支出在财政支出总额中的比重较大，则财政活动对生产和就业的影响就大些，直接通过财政所配置的资源规模也就较大；反之，转移性支出所占比重较大，财政活动对社会收入分配的直接影响就大。就财政的职能来看，以购买性支出占较大比重的支出结构的财政活动，执行配置资源的职能较强；以转移性支出占较大比重的支出结构的财政活动，则具有较强的收入再分配职能。（3）按支出产生效益时间①经营性支出：维持公共部门正常运转或保障人们基本生活所需的支出。其直接构成当前公共商品的成本。理论上其补偿方式应是税收。②资本性支出：是用于购买或生产使用年限在一年以上的耐久品所需的支出。即包括生产性支出，也包括用于购买汽车、复印机等办公品的非生产性支出。其支出补偿方式有税收和国债。（4）按财政支出用途来分①补偿性支出：用于补偿生产中已消耗掉的物质资料方面的支出，如企业更新改造支出，挖潜改造支出。②积累性支出：用于扩大再生产的各项支出。③消费性支出：用于社会和个人消费方面的支出。此类方法有利于正确处理财政分配中的积累和消费的比例关系，促进国民收入分配合理比例关系的形成。（5）按支出的管理权限分类①中央财政支出：实现中央政府职能的各项支出。②地方财政支出：实现地方政府职能的各项支出。中央财政支出和地方支出比较（%）年度中央支出地方支出占GDP占总支出占GDP占总支出198112.8755.0010.5545.0019868.2137.9013.4162.1019915.0532.2010.6267.80519963.1727.108.5272.9020006.234.711.665.320016.030.513.769.5资料来源：《中国统计年鉴2002》，《中国财政年鉴1999》。三、财政支出的原则公共财政支出基本原则是指政府在安排和组织公共财政支出的过程中，为了正确处理经常遇到的各种矛盾所应当遵循的基本准则。1、量入为出原则：即公共财政支出总量不超过公共财政收入的总量。这是由社会发展水平和国民经济协调发展的客观要求决定的，是由公共财政收支平衡的良性循环要求决定的，也是由公共财政收支矛盾所决定的。2、效率原则：指财政支出应能够有助于资源的配置，促进经济效率的提高。由于市场存在失灵现象，使市场的资源配置功能不全，不能有效提供全社会所需要的公共产品和劳务，因而不能不要求政府以其权威来对资源配置加以调节和管理。3、公平原则：是指通过公共财政支出所产生的利益，应在社会各阶层居民中间的分配达到公平状态，能比较恰当地分别符合各阶层居民的需要。应按照同等情况、同等对待，不同情况，不同对待，即横向公平和纵向公平的原则来安排公共财政支出。除了一些社会公共支出（国防、行政等），其它支出应坚持“受益能力的原则”安排。在市场经济条件下，财富的分配取决于财产所有权和财富积累的分布状况，而收入的分配则取决于能力、职业训练和这些技能的市场价格。如果单纯依赖市场，则不可避免地会出现贫者愈贫，富者愈富的“马太效应”的局面。因此，从社会稳定的角度，就要求进行社会的再分配，实现社会的相对公平。为何税费取之于民、用之于官？对于中国税负的轻重，税收部门和一般民众的口径颇有些不一致。前者认为，与经济总量相比，我国的税负总体水平与世界相关国家比仍然偏轻。我国宏观税负在2005年达到最高水平16.2%，这个水平比2000年以后工业化国家30%左右的平均税负水平约低14个百分点；如果加上社保基金的宏观税负，则为20%，仍然偏低；而后者则“感觉”税负很沉重，让他们很不舒服，而且越来越不舒服。两种截然不同的声音相持不下的结果，便是一方面自近年来，国家财政与税收收入远高于GDP增长速度，更远高于国民收入的增长速度(从“十五”初期的15165亿元上升6到“十五”末期的30867亿元，税收年均增长19.50%，税务部门仍觉得不到位，不能与国际标准接轨)；另一方面社会上对税负增长过快的抱怨与日俱增。史载唐太宗曾问魏征，为什么隋炀帝仅仅动用了全国一半左右的人力和财力去经营辽东就导致民怨沸腾，而大禹竭尽九州之财、力治天下山川，前后达十年之久，竟没有遭至反对和抱怨？魏征的回答是，大禹与隋炀帝的差别在于“与民同利，故天下虽竭而民不怨”。单就数据而言，税收部门的说法是有道理的，我国宏观税负总体水平的确不高。如果这些税款能充分投入到人民大众所急需、所关注的方面和领域，做到“与民同利”，相信很难有什么人会觉得不舒服。但实际情况却是，一方面行政权力得不到良好的监督和制约，普遍出现税费取之于民、用之于官的现象，中国行政管理经费增长之快，行政成本之高，已达到世界少有的地步。据统计，从1978年至2003年的25年间，我国行政管理费用已增长87倍，平均每年增长23%，行政管理费占财政总支出的比重，比美国还高出9.13个百分点；另一方面，公共服务支出占财政收入的比重却越来越低。2005年中央财政用于科技、教育、卫生、文化的支出仅1168亿元，年同比增幅18.3%，而中央的财政收入占全国财政总收入的一半以上。也就是说，中国官员自身支出方面，不仅是其绝对值远高于全民社会保障支出，而且其相对增幅远高于财政收入和GDP增幅，而社会福利和保障支出的增幅却远低于财政收入和GDP增幅。如民众关注程度极高、怨气极大的医疗领域，政府从税收中拨入的资金只占医疗费用的17%，不但无法和美国的45%相比，甚至远低于低收入国家27%的平均水平。由此可以看出，问题的关键不在于收了多少税，而在于这些税都投向了哪些方面；在于这些花费是否为大多数人造福；在于税款的征收、分配和使用上有没有真的做到“与民同利”。孙子在《孙子兵法·谋攻》里说得好，“上下同欲者胜”，只要有关方面在制定和实施税收政策时能切实考虑到社会各阶层的利益，只要有关部门和人员在使用这些得来不易的税款时能真的做到“与民同利”，相信在税负问题上达成一个全社会都能满意的共识，绝非一件很难的事情。4、稳定原则：是指财政支出应促进社会经济的稳定发展。在市场经济条件下，市场体系无法有效协调其自身的所有活动使其达到平衡，会出现经济周期的兴衰更迭、失业、通胀等现象。政府可以利用财政措施进行调节、通过财政支出规模、结构的条件来调节经济、引导经济，使经济实行平稳的发展。四、财政支出对社会经济发展的影响1、财政支出对就业的影响：（1）财政可通过投资性的支出，直接增加就业岗位。政府通过财政拨款兴修水利、进行基础设施等工程、项目的投资，从而创造大量的就业机会，缓解失业压力。（2）政府通过采购各种商品和劳务的购买性支出，增加对社会商品和劳务需求，从而刺激企业的生产，促进企业的投资行为，间接增加就业机会。（3）政府通过各种转移性支出，增加社会成员的收入，这些收入按一定的比例转化成消费和储蓄，从而增加对社会商品和劳务的需求，间接增加就业岗位。7（4）政府在再就业培训、职业介绍服务、产业结构转化等方面增加财政支出，如通过财政补贴、税式支出等手段，可以缩短工人寻找工作的时间，增强工人在不同岗位的就业适应能力，减少在流动过程中产生的摩擦性失业以及产业结构转换中造成的结构性失业。2、财政支出对物价的影响：（1）财政支出是构成社会总需求的重要组成部分，财政支出的增加，使得总需求曲线外移，此时是否会对物价产生影响，要视社会总供给曲线的情况而定。（2）财政支出中