上海市推进城乡一体化发展 “十二五”规划

1上海市推进城乡一体化发展“十二五”规划根据《上海市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，制订本规划。一、推进城乡一体化发展的历程和现状改革开放30多年来，上海城乡统筹工作取得了长足进步，城乡综合经济实力显著增强，城乡基础设施不断完善，城乡居民得到更多实惠，城乡统筹发展格局初步形成。下一步上海推进城乡一体化发展仍然面临着很多困难和挑战，必须高度重视并逐步解决。（一）发展历程第一阶段：20世纪80年代，城乡一体化发展初步实践。1984年，上海制定了全国第一个城市经济发展战略，并率先提出“城乡通开”、“城乡一体”的发展理念。1986年，上海提出“一二三四”工作方针加快城乡一体化建设，坚持两个立足点（农民口粮立足自给，城市主要副食品供应立足郊区），促进三业协调发展，建设四个基地（大工业扩散基地、副食品生产基地、外贸出口基地、科研中试基地）。，城乡封闭的体制逐渐被打破。城乡居民收入差距较小且保持相对稳定，城乡居民人均可支配收入比基本维持在1.3∶1左右，低于全国平均水平。第二阶段：20世纪90年代，城乡一体化发展积极推进。随着乡镇企业的迅速发展，城乡经济的联系在深度和广度上都发生了历史性的变化，城乡之间的要素流动逐步加速。“三个集中”，“市区要体现繁荣繁华，郊区要体现实力水平”，“农业定位于都市农业，农村定位于郊区，农民定位于现代农业劳动者”等方针相继出台，城乡功能定位进一步明晰优化。中心城区建设明显加快，郊区农村则相对滞后，导致城乡基础设施差距有所拉大。第三阶段：进入21世纪，城乡一体化发展全面加速。2002年，第一次召开上海市郊区工作会议。2009年，市委九届七次全会根据党的十七届三中全会精神，进一步提出农村改革发展的实施意见。伴随着相关政策的出台，各级政府对郊区农村建设的投入力度不断加大，郊区城市化进程显著加快。同时，城乡收入差距扩大，农村基础设施建设、社会事业相对滞后的局面还未根本扭转。（二）发展成就“十一五”以来，在市委、市政府的坚强领导下，全市深入贯彻落实科学发展观，认真贯彻统筹城乡、加快郊区和农村发展的一系列战略举措，以城带2乡、以工哺农，有力推动了上海城乡一体化发展的进程。1.城乡经济实力跃上新台阶。上海城乡经济实力得到明显提升，特别是各郊区县经济快速增长，在全市经济格局中的地位不断提高。“十一五”期间，郊区年均经济增长13.7%，高于全市平均水平2.6个百分点。2010年，9个郊区县共实现区域生产总值6712.54亿元（属地统计），占全市经济总量的39.8%，比2005年提高了6.8个百分点。乡镇实力不断增强，截至2010年，全市GDP规模达到100亿元以上的乡镇级单位乡镇级单位包括全市辖内所有乡镇及乡镇级工业园区。有4个，50亿元以上的有22个；乡镇级单位一般预算内收入达到400.92亿元，占全市财力的14%。2.城乡产业发展步入新阶段。上海产业结构加快调整，产业布局不断优化，中心城区与郊区产业分工格局日益清晰。2009年，中心城区服务业占比73.3%，比“十五”末提高14个百分点；郊区服务业比重达到36.9%，比“十五”末提高近1个百分点。现代农业发展势头良好，农业设施化组织化程度进一步提高。2010年，农业龙头企业达到402家，农民专业合作社达到3486家，农业组织化水平达到62.5%。休闲观光农业快速发展，已建成具有万人以上接待能力的农业旅游点85个。上海农业的基础地位得到加强，农村对城市供应保障的地位愈显重要。3.惠农支农投入实现新突破。上海大幅提高财政支农资金的投入力度，占全市财政支出比重从2006年的5.1%提高到2009年的7.3%。完善了粮食种植直接补贴、良种补贴、农机购置补贴等支农惠农政策，并加大了对农业生产大区（县）的政策倾斜力度。三农资金中用于改善民生的比重从2006年的27.5%提高到了2009年的32.5%。积极推进旨在扩大农村消费的“家电下乡”和“汽车下乡”工作，改善农民生活水平。4.城乡就业保障制度实现广覆盖。城乡一体的劳动就业服务体系初步形成，乡镇就业服务机构与区县就业服务机构实现信息联网、资源共享，农村居民和城镇居民享受相同的就业政策和就业服务。2006-2010年间，平均每年新增农村富余劳动力就业岗位数占比为20%。农村社会保障水平不断提高，基本建成广覆盖、保基本、多层次、可持续的农村社会保障体系。截至2010年底，农村社会养老保险参加人数达到69.06万人，人均月养老金达到365元；镇保参保人数达到154.58万，人均月养老金达到759元。农村居民生活保障最低标准达到3600元/年。农村合作医疗筹资水平人均达到750元，政策报销比率超过60%。5.城乡社会事业发展取得新成就。上海以促进城乡教育一体化发展、改善农村卫生医疗条件为重点，加强财政扶持和项目投入，初步形成城乡一体的基3本公共服务体系。农村医疗基础设施建设不断加强。全面启动了“5+3+1”郊区三级医院新扩建计划。截至2010年，共累计完成240家郊区社区卫生服务中心和1476家村卫生室标准化建设。推进城乡教育资源均衡配置。2006-2010年，郊区建设各类学校、幼儿园639所；建立健全市级财政向郊区县转移支付的机制，城乡全面普及免费九年义务教育；通过城郊结对、委托管理等方式，引导城区优质教育资源向郊区农村辐射，农村教育进一步加强。6.城乡基础设施建设驶入快车道。上海基础设施投资布局开始向郊区农村倾斜，农村建设投入力度不断加大，中心城区和郊区基础设施投资强度比从“十五”的2.5∶1降低至“十一五”的1.6∶1。城乡一体大交通框架基本形成。“153060”高速公路网基本建成；轨道交通建设在大部分郊区县全面展开，目前已有6个郊区通行轨道交通；行政村公交通达率在95%以上。以路桥为重点的农村基础设施建设加速。郊区农村供水设施进行大规模改造、提升和集约化建设，关闭了一批乡镇中小水厂、内河取水口和公共深井。2010年，供水集约化率达到62%。2006-2010年，农村生活污水有效处理户数达10万户，完成河道整治1.7万公里。2010年，郊区城镇污水处理率达61%。农村信息通讯基础设施建设取得长足进步，3G网络在农村地区广泛覆盖，行政村电话、有线电视已实现村村通。7.体制机制改革取得新进展。上海制定出台了关于开展小城镇发展改革试点的政策意见，围绕强化规划统筹、发展特色经济、提高公共服务水平、深化制度改革，在闵行区浦江镇、松江区小昆山镇等10个小城镇开展试点。启动实施城乡建设用地增减挂钩、农村集体建设用地流转等多项改革试点。积极探索农村集体经济组织产权制度改革，有效保护集体经济组织及其成员的合法权益，提高了农民的财产性收入。出台了《建立健全生态补偿机制的若干意见》及配套政策，先行建立了基本农田、公益林、水源地的生态补偿机制，从公共财政投入、扶持产业发展等多个方面对重点生态保护的郊区县进行补偿，为推进城乡统筹发展、维护农民利益建立了制度保障。城乡规划基本实现全覆盖。8.城乡人民生活获得大改善。上海农民收入持续快速增长。2010年，农村居民家庭人均可支配收入达到13746元，比2005年增长64.7%，年均增长超过10%，基本实现了城乡居民收入同幅增长。农民消费水平不断提高，消费结构不断优化。2010年，农村居民人均消费支出10225元，其中服务性消费达到2951元，占总消费的比重接近30%，农民恩格尔系数进一步下降。（三）面临挑战虽然“十一五”期间上海城乡一体化进程取得了显著的成就，发展水平处4于全国前列，但还存在不足。如上海城乡二元结构的深层次问题仍未得到根本解决，城乡之间的差距依然明显，农村地区之间的发展落差仍然存在。1.城乡居民收入差距拉大的趋势亟待遏制。“十一五”期间，上海农村居民家庭人均可支配收入年均增长超过10%，但城乡居民收入的实际差距仍有所拉大。城乡居民收入比由2005年的224∶1扩大到2010年的2.32∶1。同时，上海农民收入增长面临较大困境，特别是受农民自身条件的限制，占农民总收入70%以上的工资性收入正在回落。2.城乡社会保障水平差距较大的情况亟待重视。近年来，本市不断完善社会保障制度，加强城乡各类保险制度的衔接，努力提高农村社会保障的统筹层次，但农村养老、医疗等保障水平还有待进一步提高。此外，农村大病医疗救助的覆盖面和受益程度依然偏低，教育救助的广度和力度有待进一步提升，就业援助工作力度也有待加强。3.城乡公共资源配置不均的倾向亟待调整。教育、医疗等社会事业资源配置不均衡。一方面，城乡社会事业投入差距较为明显，另一方面，城乡优质社会事业资源配置不均衡。郊区基础设施建设滞后。部分乡村存在公路等级和通畅度低、农村生活污水处理率低、供水水质差、生活垃圾无害化处置率低、防洪排涝设施标准偏低和年久失修等问题。4.郊区土地集约化利用的水平有待提高。工业用地布局分散、产出率较低。全市实际建成的工业用地面积约700平方公里，平均每亩工业产值约240万元。5.郊区城镇化发展进程有待加速。建设推进力度不够，城镇规划水平不高，小而分散、整体协调性差、设施配套标准低等问题较为突出。郊区新城的城市功能发育缓慢。嘉定、松江、临港三大新城尚未发育成为具有长三角服务和辐射能力的综合性节点城市，人才、产业、市场等生产要素集聚较为缓慢。二、“十二五”推进城乡一体化发展的形势和要求推进城乡统筹，必须与国家的宏观走向、城市的发展要求相适应。当前，上海城乡一体化发展面临着新的外部环境。首先，国际金融危机波澜未平，一场抢占“后危机时代”发展主动权的竞争已逐渐展开，各地围绕转方式、调结构，唱响了经济发展的主旋律；其次，在科学发展观的指导下，改善民生、建设和谐社会被提升到前所未有的高度；再次，周边地区快速发展，上海城乡统筹的先发优势逐步弱化，不进则退的压力已经显现。在此形势下，上海城乡一体化发展面临着新的发展要求。（一）城乡一体化发展是上海转变发展方式的重要途径当前，上海正处在发展转型的关键阶段，要坚定不移地把推进经济结构调5整和发展方式转变作为主攻方向。推进城乡一体化发展正是上海实现调结构、转方式的重要途径。第一，城乡一体化发展有利于加速城市化进程，通过有效启动内需，实现投资、出口、消费“三驾马车”协调拉动；第二，城乡一体化发展有利于加速郊区服务业发展步伐，提高全市服务业比重，克服服务业“短腿”的不足，推动形成以服务经济为主的产业结构；第三，城乡一体化发展有利于增强郊区新城的节点功能，形成一核多心、梯度合理的城市框架体系，有效破解中心城区单核强势发展的城市发展模式。为此，着眼于推动发展转型，上海必须按照城乡一体化发展的要求，全面加快城乡互动的新型城市化进程，进一步加大城乡统筹的力度，优化城乡空间布局，引导资源要素向郊区农村集聚，加快基础设施和公共服务向郊区延伸，不断提升郊区农村在上海新一轮发展中的地位，实现城乡共同推动上海经济社会发展转型的良好格局。（二）城乡一体化发展是上海着力改善民生的迫切需要党的十七大以来，关注民生、重视民生、保障民生、改善民生和促进社会和谐，成为新时期指导经济社会发展的重要方针。要通过坚持城乡一体化发展，从法律、制度、政策上努力营造公平正义的环境，从收入分配、劳动就业、社会保障、公共服务等方面采取措施，着力解决广大农民最关心、最直接、最现实的利益问题，使广大农民安居乐业、生活富足，使广大农村安定有序、充满活力。（三）城乡一体化发展是上海实现率先发展的必然要求作为我国最具影响力的城市之一，努力在形成城乡经济社会发展一体化新格局方面走在前列，是上海的历史使命，与上海建设“四个中心”和社会主义现代化国际大都市的要求相匹配。近年来，国内不少地区不断加大城乡一体化发展力度，城乡统筹步伐明显加快，在不少领域已经领先于上海的步伐。如北京、成都等地在户籍制度、社会救助体系、教育医疗服务等方面进行了有益的改革和积极的探索，并取得了显著的成效。上海要在新形势下继续走在全国城乡统筹发展的前列，必须进一步加大改革创新的力度，加快城乡一体化发展步伐。三、“十二五”推进城乡一体化发展的指导思想、基本原则和主要目标（一）指导思想高举中国特色