第4章 行政职能

第四章行政职能主讲姚军公共管理学院[e-mail]导言行政职能反映行政管理的内容、实质与方向，表明政府在国家社会生活中所扮演的角色和发挥的作用，是行政组织设置和改革的依据、行政决策和行政执行的基础。因此，行政职能在政府行政管理中具有十分重要的地位，是行政管理学研究的逻辑起点。教学目的与要求•了解：政府职能的分类；政府职能的概念与特点；•基本掌握：政府职能的作用；政府经济职能的范围与作用；•重点掌握：我国政府职能的转变。本章重点与难点•政府职能的分类；•政府职能的概念与特点；•政府职能的作用；•政府经济职能的范围与作用；•我国政府职能的转变；第一节政府职能概述主要内容：•政府职能的含义；•政府职能的特点与类别；一、政府职能的含义•职能就是指一定的人员或组织所拥有的职责和功能。就国家现象而言，职能是一个与公共权力、公共责任紧密相关的概念。职能问题的核心价值点，在于回答一定的公共主体“应该做什么”的问题，其反题则在于“不应该做什么”。•政府职能是指作为国家权力机关的执行机关，依法对国家政治和社会事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能。它反映着国家行政管理活动的基本方向和实质，但不等同于国家职能，不能包括国家活动的所有方面。在静态意义上，政府职能是指宪法和法律对国家行政机关功能与任务的界定和赋予；在动态意义上，政府职能是政府依据宪法和法律赋予的责任、权力和义务，通过行政行为管理国家事务和社会事务的活动，因而，随着国家职能的变化而会相应发生变化。在实际的过程中，二者由于复杂的原因有时是不相吻合的。二、政府职能的特点与类别•政府职能的特点与其他职能相比具有以下特点：1、广泛性；2、适应性；3、执行性；4、层次性；5、动态性；•政府职能的类别可以从不同的角度对其划分：１、从国家阶级本质看：分为剥削阶级国家的行政职能和社会主义国家的行政职能。2、从发挥作用的领域看：分为政治、经济、文化和社会职能。3、从行政作用的性质看：分为统治性职能、保卫性职能、管理性职能、服务性职能。4、从行政管理作用的过程和方式看：可分为计划、组织、控制、指挥、协调、沟通、监督职能等。这构成周而复始的循环过程。5、从行政控制的幅度看：可分为高层次、中层次和低层次行政职能。☼政府职能的分类是由行政管理事务的复杂性及其历史发展过程决定，所有这些职能都是相互交错的、相互作用而非互不相干或割裂的。•行政职能体系１．行政管理的基本职能：１）政治职能：专政和民主；２）经济职能；３）文化职能；４）社会服务职能；2、行政管理的运行职能：１）决策职能；２）组织职能；３）协调职能；４）控制职能；第二节政府职能的作用主要内容•政府政治职能与作用；•政府经济职能的范围与作用；•政府文化职能与作用；•政府社会职能与作用；一、政府政治职能与作用•含义：政治职能，也称阶级统治职能，是指政府所承担的维护和实行阶级统治、保卫国家和社会安全的职能。它集中体现政府的阶级性质，有鲜明的阶级性。其内容比较广泛和复杂，主要有：１）阶级专政职能；２）军事保卫职能；３）社会治安职能；４）民主职能。•我国政府的政治职能，主要是通过国防、外交、公安、安全等职能部门的作用来行使的。二、政府经济职能的范围与作用•经济职能是指政府所承担的组织和管理社会经济建设的职能。这是政府最重要的一项职能。政治、文化、社会职能的实现都以经济职能的落实为基础。它鲜明地体现着上层建筑决定于并服务于经济基础的特性。政府行政管理的存在，就是为产生它的经济基础服务，即以各种形式来推动社会生产力发展，促进经济基础的巩固和发展。•在现代国家，政府管理经济的一般职能有：１）产权界定和保护；２）宏观经济调控；３）提供经济发展的基本条件；４）进行收入再分配，缓解收入分配不公。三、政府文化职能与作用•文化职能是指政府指导和管理文化事业，领导和组织精神文明建设的职能。它是国家行政管理最古老、最重要的职能之一，并且在不同时代、不同国家有着不同的内容和方式。政治、经济、社会职能的落实都离不开文化职能的行使。在我国现阶段的文化事业一般包括教育、科学、文学艺术、新闻出版、广播电视、卫生、体育、文物、图书馆、博物馆等。•我国政府的文化职能主要有如下几项：制定科学文化教育发展总体战略、规划和计划；制定和颁布重大的科学文化教育的政策和法规；组织力量对重大的科技项目进行协调攻关；指导、监督、协调科研部门和教学单位有效地贯彻国家科学文化教育发展规划；有领导有秩序地逐步开展科技、文化、教育的改革；发展科技、文化和教育队伍，对其所属部门的领导人员进行考核、任命和监督。四、政府社会职能与作用•社会职能是指政府所承担的社会服务和社会保障职能。这是维护社会安定团结、保证社会正常秩序的基本前提之一。从某种意义上讲，社会职能是政治职能的基础。它是行政管理中内容最为广泛、丰富的一项职能，凡致力于改善、保障人民物质文化生活的各类事项，都属于其内容。•政府社会职能的主要内容有：1）制定各种社会福利的法律、法规、制度，建立一套完整的社会福利和社会保障体系；2）建立健全合理的社会福利管理制度，加强对社会福利的指导、规划和协调；3）筹集社会保险专项基金；4）创办各种社会福利事业，解决人民群众的福利问题；5）大力保护和合理利用各种自然资源，努力开展对环境污染的综合治理，加强对生态环境的保护。•从我国目前的实际情况来看，政府在社会职能方面应抓好如下工作：国家公职人员的离退休、社会救济、社会保障、环境保护、计划生育等等。•社会职能的行使既要注重社会效益，也不能忽视经济效益。第三节转轨时期中国政府职能的转变主要内容：•我国政府职能转变的必然性、必要性；•我国行政职能转变的内容；•政府职能转变，是指国家行政机关在一定时期内，根据国家和社会发展的需要，对其职能的范围、内容、方式进行转移和变换。在目前和今后的相当长的历史时期，它是我国行政体制改革的重点，是加强宏观调控的必要条件。一、我国政府职能转变的必然性、必要性•是经济体制改革和社会主义市场经济发展的必然要求；•是实行行政职能体系合理配置的根本途径；•是机构改革的重要前提和基础；二、我国行政职能转变的内容•职能重心的转变由政治职能为主向经济职能为主转变；•职能方式的转变1）由运用行政手段为主转变为运用经济手段为主，经济手段、法律手段和必要的行政手段相结合；２）由微观管理、直接管理为主转向宏观管理、间接管理为主；３）由重视计划、排斥市场转向把计划和市场有机结合起来；•职能关系的转变１）理顺中央与地方、上级与下级政府之间的职能关系；２）理顺政企关系；３）理顺政府与市场的关系；４）理顺政府与社会的关系５）理顺政府内部各职能部门的关系。第四节现代政府职能问题的由来与发展主要内容：–西方国家政府职能转变；–东亚国家政府职能转变；一、西方国家政府职能转变•在西方市场经济发展初期，为摆脱教会、地主、城镇行会活动的控制，确立新型的市场秩序，打破地方封锁，扩大国内市场，对外扩张，促进外贸，人们一般强调国家干预作用，这在重商主义经济理论及其政策主张中得到了充分体现。随着资本主义的需要和发展，出现过马尔萨斯的“适度干预”学说、约翰.穆勒的“国家适度干预学说”等主张国家干预经济的理论和政策。•市场经济体制及秩序在西方各国确立以后，人们对国家作用的认识及所采取的政策发生了变化，自由放任、限制国家干预的观点取代了古典的国家干预论，这集中反映在以魁奈为代表的重农主义学派，以斯密、李嘉图和穆勒为代表的古典学派和以马歇尔为代表的新古典学派的经济理论及政策主张中。斯密等人主张由市场机制（价格）这一“看不见的手”去引导经济活动，政府要少干预，只起“守夜人”的作用。(有限政府理论)•随着自由资本主义向垄断资本主义的过渡，资本主义市场经济所固有弊端如失业、贫富分化、周期性经济危机更加严重，特别是1929－1933年的大萧条，引发了西方经济学史上的“凯恩斯革命”，和罗斯福的“新政”。开始实行政府对经济生活的全面干预，使得西方国家经济走出低谷，出现了被称为“凯恩斯时代”的30到70年代的繁荣。(政府全面干预理论)•然而，人们逐渐发现，如同市场有缺陷、市场会失灵一样，政府干预同样有缺陷会失灵。特别是70年代以后出现的以低经济增长、通货膨胀、财政赤字、高失业率为特征的“滞胀”现象使人们更清楚的认识到这一点。以现代货币主义学派、公共选择学派、新制度学派、合理预期学派等为代表的新自由主义反对凯恩斯主义的全面干预论，主张取消或限制政府干预，充分发挥市场机制作用，成为西方经济学的主流。(新自由主义学派/新凯恩斯主义理论)二、东亚国家政府职能转变•在东亚，普遍实行的是政府主导（指导）型的经济发展战略。自60年代末期以来，“东亚经济奇迹”的出现、形成及其规模化、持续化，从积极意义上证明了政府职能扩展之于后发展国家经济发展的突出作用。但是，随着全球化浪潮的冲击，1998年发生的“东亚金融危机”，打破了“东亚模式”的神话，东亚各国开始反思政府的作用，重释政府的经济职能。其要旨在于改变传统的＂政府替代＂，转而由市场和社会发挥更为重要的、更为广泛的功能。小结•综合上述，自斯密创立以“经济人”理性假设为基础的自由主义经济学以来，关于“看得见的手”与“看不见的手”的争论一直是缠绕西方经济学的主要争论之一。东亚金融危济部分证明了“公共选择理论”的正确性，即政府存在难以克服的缺陷。“囚犯困境”理论则证明，个人的理性选择存在着局限性，同时，个人的理性会导致集体的非理性。因此市场亦存在着难以克服的矛盾和缺陷，因而市场也是会失灵的。个体生产的精确化与社会生产的无序化所导致的生产过剩是市场矛盾和缺陷的主要存在形式之一。制度的意义就在于通过制定社会行为规则，减少个人行为的盲目性和不确定性，减低生产和交易成本，最大限度地弥补和修正个人理性的不足，实现社会选择的相对理性。这就是政府的作用所在。•现在看来，这场争论还会继续下去，但历史的反复告诉我们，问题将不会集中在是否需要市场或是否需要政府干预，而会集中在如何实现市场对资源的基础配置与政府对市场的合理干预之间的平衡方面。•市场失灵“的主要问题：１）个人的价值观和自由与社会的公理和原则存在矛盾；２）完全竞争假定在现实经济运行中由于存在独占、寡头垄断、垄断竞争、自然垄断、过度竞争等问题从来就没有得到充分解决，因此会损害社会效率；３）一般竞争均衡不适用某些领域，尤其涉及规模效率迅速增长的经济活动；４）帕累托最优由于完全市场假定不成立而不能实现；５）信息存在不完备性或非相关性；６）由于存在不完全均衡，因此，资源不能得到充分利用；７）外部效应导致市场在配置社会资源是产生偏离；８）市场不会自动供给公共产品。•“政府失灵”的主要问题：1）政府对社会的经济管理经常缺乏明显的利益主体、责任主体，由此导致政府效率低下和政府官员冷漠无情；2）政府维护社会平的职能因为从来就不存在绝对的公平而难以履行，而政府追求社会公平常以牺牲效率为代价；3）政府有具体的官员组成，而作为自然人的政府官员并不会因为承担公共责任而自然产生任何道德优势，他们既不比常人更坏，也不会比常人更好，他们同样也会犯错误；4）政府与人民之间的法理或法律上的契约关系在现实中往往是不完整、不对等的，政府行为因此时有失序或失控，并导致对政府违约行为惩罚的空缺；5）政府作为特殊的政治主体和经济主体，其微观经济运作如同私营企业一样也涉及复杂的产权关系和激励机制，所以，政府与市场不能实现相互替代；6）垄断性是政府的不可克服的弱点，而垄断性导致低效率、机构膨胀、寻租行为等一系列加剧政府行为社会成本的消极问题。７）“逃避错误”因政府行为无法直接比较、政府效率无法直接评估而成为政府官员的普遍行为准则，其结果导致短视、惰性、缺乏创新精神等程式化政府行为的泛化；８）“多数人原则”选举体系的维持，从来就是以牺牲一部分人的利益为代价的，而且，事实上这种体系既不能保证选举体系选举的效率，也不能保证完全代表每个人利益，因此，物竞天择、优胜劣汰以及与之相一致的少数人决策是必然的案例分析：•案例一：复习思考题•你认为中国实现政府职能转变的关键是什么？•当前转型时