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1第二章：公共事业管理的主体学时：（6学时）教学要求：引导学生了解公共事业组织的概念和特征；认识现代市场体制、现代国家体制、公共事业组织职能优势和局限性；从而把握公共事业管理的主体——公共事业组织的作用。教学要点：1公共事业组织职能优势和局限性。2公共事业组织局限性的克服。教学内容第一节公共事业组织的概念和特征第二节公共事业组织的作用——公共事业管理的主体2第一节公共事业组织的概念和特征一、公共事业组织的含义1组织及其组织的分类2公共组织3非公共组织4公共事业组织5第三部门二、公共事业组织的分类1国际上的分类2国内的分类三、公共事业组织的特征3一、公共事业组织的含义（一）组织及其组织的分类1.组织：是特定的群体为了共同的目标，按照特定的原则通过组织设计，使得相关资源有机组合，并以特定结构运行的结合体。2.组织的分类在现代社会中，组织的公共目标和非公共目标构成了组织目标的两大类型，并对组织的不同类型具有深刻的影响，据此，可以把组织化分为公共组织和非公共组织。（1）非公共组织一般不以公共利益为组织的目标，在市场经济条件下，作为市场主体的企业是典型的非公共组织。（2）公共组织是以实现公共利益为目标的组织，它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负有公共责任，以提供公共服务（包括管理公共事务、供给公共产品）为基本职能的组织。政府是典型的公共组织，此外，以特定的公共利益为目标，提供公共服务的非营利性的公共组织即所谓的公共事业组织，共同构成了现代社会的公共组织。4（二）公共事业组织的涵义*公共事业组织：是依照一定的规则（或有关政策、法律法规），以独立、公正为原则，并凭借特有的功能为社会提供服务的组织。在我国，按照社会分类管理的原则，我国的社会组织大体可分为机关、事业单位、社会团体、企业和民办非企业单位五大类型。据此，我国公共事业组织应当包括：事业单位、社会团体（不包括民主党派等政治组织）和民办非企业单位。由于社会团体和民办非企业单位又合称民间组织，所以我国的社会公共事业组织应包括：事业单位和民间组织。（1）事业单位：是指国家为了社会公益事业目的，由国家机关或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。（2）社会团体：是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。（3）民办非企业单位：是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。5（三）第三部门“第三部门”的定义是由美国学者Levitt最先使用，由美国约翰—霍布金斯大学组织比较研究中心推荐，被称之为“结构—运作定义”。凡具有以下五个特征的组织可被视为第三部门的一部分：1组织性；2民间性；3非营利性；4自治性；5志愿性。上述五个特征也基本上反映了我国公共事业组织的特点，所以我国的公共事业组织的概念和国际上“第三部门”的概念基本相同，可以等同地使用这两个概念。6二、公共事业组织的分类（一）国际上的分类联合国国际标准产业分类体系（简称ISIC体系）以各种组织的“主要经济活动”作为分类标准，将所有组织划为17大类，60小类。公共事业组织是ISIC体系的一大类，它进而被划分为3小类、15分项。1教育类：小学教育、中学教育、大学教育、成人教育及其他。2医疗和社会工作类：医疗保健、兽医、社会工作。3其他社区社会和个人服务类：环境卫生、商会和专业组织、工会、其他会员组织（包括宗教和政治组织）、娱乐机构、新闻机构、图书馆、博物馆及文化机构、运动与休闲。除联合国的分类外，典型的分类还有：欧共体经济活动产业分类体系（简称NACE体系），将公共事业组织划分为5类、18项。由美国慈善统计中心设计的免税团体分类体系（简称NTEE体系），将公共事业组织划分为25类，每类又被分为很多小项。由一批学者设计的公共事业组织国际分类体系（简称ICNPO体系），将公共事业组织划分为12大类、24小类、150小项。7（二）国内分类*1.按照在市场经济中的中介作用可分为市场中介组织和非市场中介组织。*市场中介组织是指在市场经济中发挥服务、沟通、公证、监督等作用的组织，包括会计师、审计师和律师事务所，公证和仲裁机构，计量和质量检验认证机构，信息咨询机构，资产和资信评估机构，行业协会、商会等组织。非市场中介组织主要是指在市场经济中发挥保障、管理、法律服务等作用的组织，包括社会保障管理机构，技术研究、开发和咨询机构，信息服务机构以及法律服务机构等。82.按照国民经济行业分类，可作如下划分（16类）：代码类别名称6496信托典当业6500商业经纪与代理业6870其他非银行金融业7200房地产开发与经营业7400房地产代理与经纪业7600居民服务业8200信息、咨询服务业8400其他社会服务业8713社区服务业8714教育培训活动9080文化艺术经纪与代理业9300综合技术服务业9600社会团体9700基层群众自治组织9900其他行业93.从经费来源看，公关事业组织可划分为3种类型：（1）自给自足型。如大多数医院。（2）部分收费型。如我国的高等教育。（3）无偿提供型。最典型的是消防、天气预报、地震预报。4.有些学者把公共事业组织划分为三类：事业类、企业类和公务类。（1）事业类。是指它们的成立是经过政府机构编制管理部门审查批准的；活动经费是通过国家财政全额或差额拨款；业务都是社会公益、福利、保障方面的。（2）企业类。是指它们的成立是经过工商行政管理部门核准注册；活动经费不是通过政府财政拨款，而完全是自收自支、自负盈亏；业务都具有明显的经济性和商业性。（3）公务类。是指它们的成立是政府管理部门审查批准的，也有些是政府职能部门根据需要而设立的；活动经费一般是政府财政拨款；业务主要是接受政府职能部门指示、委派，替政府职能部门行使一部分权力。10三、公共事业组织的特征（14个）*1组织性；2非政府性；3服务性；4沟通性；5非营利性；6独立性；7公正性；8自主性；9使命感；10多样性；11专业性；12灵活性；13开创性；14参与性。11第二节公共事业组织的作用——公共事业管理的主体社会公共组织主要包括政府和公共事业组织。政府是传统意义上的公共管理的主体。但随着社会经济、政治的发展，公共事业组织在公共管理中的作用越来越大，并逐渐成为公共事业管理的主体。为了理解这种变化，需要分析市场失灵和政府失灵的问题以及公共事业组织的作用。本节将探讨一下四个方面的问题：1现代市场体制的职能优势和局限性2现代国家体制的职能优势和局限性3公共事业组织的职能优势和局限性4公共事业组织的作用—公共事业管理的主体12一、现代市场体制的职能优势和局限性（一）现代市场体制的职能优势市场体制在合理配置资源，实现发展活动的效率方面具有强大优势，主要表现为以下三点：1.信息传递的高效率。在供求力量作用下的价格机制是最有效和伸展最广泛的社会调节网络。价格网络迅速传递信息，沟通供给与需求，为合理配置资源和满足社会需求创造前提条件。2.激发生产社会财富的创造力。利用参与者的利己心来激发他们的创造力。3.有效地组织社会经济活动。在市场体制下，拥有不同资源禀赋的市场参与者可以通过市场和契约关系合理地结合在一起，组成所需要的不同规模和不同性质的企业以及其他形式的市场组织，以集体协同的努力去致力于市场竞争活动。13（二）现代市场体制的局限性*市场体制也有着很大的局限性，使得许多社会经济发展活动难以通过市场体制进行，甚至在不少情况下还导致破坏性的社会后果，被称为“市场失灵”。局限性突出表现有下列5点：1.市场竞争的不完全。垄断和企业的短期行为而致。2.市场体制有时难以实现社会公平。会导致两极分化。3.在市场体制中，民间企业难以承担提供公共产品的任务。4.市场体制有时难以实现发展的可持续性要求。在市场活动中，常常会出现外部效果现象，即私人活动的私人收益同社会收益的偏离。5.市场体制有时难以实现宏观经济的稳定。因为市场体制下的活动，主要是围绕着市场交易进行的微观活动，市场机制本身没有调节和稳定宏观经济的机制。由于现代市场体制的局限性，使得现代市场体制下企业在提供某些物品和服务时失灵。企业不能成为公共事业管理的主体。14案例一企业不是公共事业管理的主体案例导语（一）可降解塑料“曲高和寡”（二）如此看病心中没底（三）警惕民办高校招生虚假宣传15二、现代国家体制的职能优势和局限性所谓现代国家体制是指随着产业革命后而形成的现代民族国家体制。现代国家体制在其演变过程中同现代市场体制一样既曾受到迷信和推崇，也曾遭到过批判和贬斥。经验表明：国家虽然不是全知全能、可以包办一切社会经济发展事业的社会工具，但却是社会经济发展中不可或缺的一项社会工具。关键问题并不是要不要国家，而是如何界定国家在社会经济发展中的职能、作用及其程度与范围，充分发挥国家的优势同时避免其可能的消极影响。16（一）现代国家体制的职能优势相对于市场体制，国家体制的职能优势主要有：1.提供法律，维护竞争的市场秩序。2.提供和维持市场得以正常运作的稳定的经济环境。3.促进资源的合理运用，保护生态环境。4.从事社会发展活动，提供基本的社会服务。5.促进和保障社会公平。6.应付紧急事件。在现代社会中，政府如要有效地履行其职责和执行其职能，必须满足一些基本条件。首先，政府必须是公正、诚实和廉洁的。其次，政府必须是有能力的。第三，政府必须是有效率的。第四，政府必须是负责任的。17（二）国家体制的局限性*实践证明，国家体制在促进社会经济发展方面具有局限性，这就是以“政府失灵”而闻名的体制问题。主要表现在以下三点：1.国家的主观发展努力同以人为中心的发展要求有距离。国家体制的本质决定了它在开发蕴藏在民众中间的各种发展潜力上具有很大的局限性。2.政府不少发展努力是低效率的。（1）政府体制权力集中化的趋势限制了各级官员的积极性和主动性。（2）政府体制僵化和官僚化趋势，使其对经济发展中的新问题和突发问题的反应迟缓。（3）政府体制具有不断膨胀的内在驱动力，庞大臃肿的体制不仅降低了政府施政的效率，而且其本身的存在就构成了巨大的社会负担。3.国家也可能是不公正的。国家的公权有可能为少数人的利益而被私用。由以上的分析可以看出，由于现代国家体制的低效率和不公正等不足，现代国家体制下政府也不应成为公共事业管理的主体。18案例二政府不是企业、公共事业管理的主体案例导语（一）芜湖“红顶商人”调查（二）公共设施脱离政府“襁褓”19三、公共事业组织的职能优势和局限性在市场与政府同时失灵的场合，应怎么办？公共事业组织应运而生，它作为一种组织创新，同市场体制中的企业和国家体制中的政府有着明显不同的职能优势。（一）公共事业组织的职能优势1非营利性。即不以营利为目的，法律也禁止它们将盈利分配给组织的经营者。2沟通性。表现为深入社会基层，贴近民众的优势。可以用主要精力为弱势群体服务，如扶贫。3低成本。因为：一是这些组织有志愿人员为其提供免费服务；二是这些组织能得到私人捐款的赞助；三是它们一般没有叠床架屋式的行政体系。20（二）公共事业组织的局限性公共事业组织也有其内在的局限性。在西方国家，这种局限性被称作“志愿失灵”（voluntaryfailure）。志愿失灵表现如下四个方面：1是筹款不足。这是志愿失灵最突出的表现，即公共事业组织所需的开支与所能筹集到的资源之间存在着一个巨大的缺口。2是志愿活动的狭隘性。志愿活动的收益对象往往只是某些特定的社会群体。3是志愿组织的家长作风。掌握志愿组织经济命脉的人对如何使用资源有很大的发言权。4是志愿组织的业余性。由于志愿组织强调义工服务，往往不能提供有竞争性的工资，使得很难吸引专业人士加盟。21（三）公共事业组织局限性的克服公共事业组织与政府合作，可以解决志愿失灵问题。双方成功的合作应既能发挥各自的优势，又能卓有成效地进行补充从政府方面看，政府通过公共事业组织可以不花钱或少花钱去解决许多棘手的社会问题。如有助于解决贫困、教育落后和环境污染等各种社会问题，既能促进社会经济发展，又有助于社会稳定。从公共事业组织方面看，同政府，特别