第八章公共财政管理

第八章公共财政管理公共财政管理一概述（公共财政的内涵与特征、公共财政管理的定义与内容、总体目标和地位）二公共预算管理（公共预算的含义与特点、公共预算管理的基本模式、公共预算的过程）三公共收入管理（税收管理的含义、要素和核心、政府收费管理的含义、特点和形式、关键问题）四公共支出管理（购买性支出与转移性支出、政府采购管理、转移性支出管理中的社会保障、财政补贴和其他转移性支出管理）五我国公共财政管理的完善（沿革、存在的问题、完善）第一节公共财政管理概述•一公共财政的内涵与特征•1内涵：仅为市场经济提供公共服务的政府分配行为，它是国家财政的一种具体存在形态，即与市场经济相适应的财政类型•2基本特征•（1）以弥补市场失灵为行为准则。（市场就无法正常运行，只能在市场失灵的范围和领域内活动）•（2）为市场经济提供一视同仁的服务。市场活动主体•（3）非市场营利性•（4）法治性•3我国发展概况•鲜明的公共性质，计划经济体制下，财政收入活动是计划性，不是公共财政。•20世纪70年代末市场化改革，国家财政呈现出公共化趋势。我国未能建立起系统的公共财政框架，处于较不全面、水平低的阶段•二公共财政管理的内容•1发展：公共财政管理的实质内容是预算，20世纪60、70年代，随着公共选择等理论的兴起，关注公共财政的执行。•2定义：公共部门为保证公共财政职能的履行，而对财政收支所进行的决策、管理、监督等活动的总和。借鉴了企业财务管理相似的分析方法、技术和管理工具，但不同于企业。•3内容•（1）主体：公共部门•（2）贯穿计划（预算）、资源取得、分配、监督等环节在内的全过程•（3）一项技术性的活动•（4）技术是多元的•（5）目的是为了保证公共财政的基本职能得到最大限度的履行。•4公共财政管理的总体目标•（1）效率：政府支配资源的有效配置和市场效率损失最小化的有机结合•（2）公平：再分配、转移支付、帮困扶弱•（3）稳定：保持总供给与总需求的基本平衡，实现充分就业、物价稳定及国际收支平衡，宏观经济的稳定增长•三大目标之间统一与矛盾，以效率为条件•5公共财政管理的地位•（1）对公共资源进行直接管理，政府核心职能•（2）在西方国家，公共财政管理成为国家政治斗争的“竞技场”•（3）变动性很大的领域，因而具有更多的活力。第二节公共预算管理•一公共预算的含义•1含义：政府在每一财政年度经立法程序批准的全部公共收支计划，是存在于市场经济中并且与公共财政相适应的国家预算类型。它一般包括公共收入预算和公共支出预算。•2特点•（1）计划性•（2）透明性•（3）全面性•（4）法律权威性•（5）政治程序性•3分类•（1）按照不同的政府级别，可分为中央公共预算和地方公共预算•（2）按照不同的编制形式，可分为单式预算和复式预算•（3）按照不同的预算作用时间，可分为年度（1年）和中（1-10）长（10年以上）的预算•（4）按照不同的收支管理范围，总预算（本级和下级政府的总预算）和单位预算•二公共预算管理的基本模式•1含义：广义：对预算资金的筹集、使用进行的组织、协调和监督•狭义：对预算计划进行编制、执行和决策的管理活动•2基本模式：分项排列预算模式、规划-计划-预算模式、目标管理模式、零基预算模式、绩效预算模式模式内容特征分项排列式以预算支出的若干特定目标为核心，采用分项排列的方法列出特定目标的预算资金总科目-科目-二级科目、明细科目等。遇到了行政机关预算裁量权的膨胀挑战规划-计划-预算-模式PPBS，（1）规划，制定五年战略，（2）计划，需要，（3）预算（1）项目目标（2）最紧迫目标（3）成本收益分析（4）各年度成本（5）效果长期评价衡量目标管理预算模式组织目标是通过管理者与被管理者的相互谈判而实现（1）单位的基本任务（2）主次目标（3）指标（4）时间进度零基预算模式批判渐进主义，不按上年度的“渐进增量”来考虑预算，原有项目重新审核。（1）高层管理者提基本目标和总原则（2）目标具体化（3）排序（4）选定方案绩效预算模式以绩效或结果为导向，当代改革中普遍使用，主要的公共预算管理迷失（1）公布绩效报告（2）明确绩效目标（3）审计师审核（4）绩效合同（5）编制绩效预算三公共预算的过程•1预算编制•（1）含义：对未来一段时间内公共部门收支进行测算和计划的活动。年度预算编制和中长期预算编制。年度采用公历制和跨历制•（2）原则：•第一，公开性原则：社会公布，便于公众监督•第二，完整性原则：所有的财政收支，反映所有的财政活动•第三，可靠性原则：收支数字的依据必须可靠•第四，年度性原则：年度编制•第五，法律性原则：法律效力•（3）预算编制的依据•第一：国家的法律法规和方针政策•第二：上一年度公共预算的执行情况•第三：计划年度国民经济与社会发展计划的主要指标•第四：公共预算管理体制所规定的管理权限和收支范围•（4）预算编制的程序•第一，草案编制、汇总、行政首长审批、权力机关审议•第二，中央政府部门预算编制实行“两上两下”的程序。•一上：各部门将预算编制建议数上报财政部和有财政分配权的部门•一下：审核建议数后下达各部门的控制数•二上：各部门按照控制数编制预算草案报送财政部•二下：财政部根据全国人大批准的中央预算草案批复部门预算•2预算执行•(1)预算执行:预算计划付诸实施的过程，我国由本级政府组织执行，具体由本级财政部门负责，时间1月1日到12月31日（2）特点：第一，实现各项收支任务的关键环节；第二，具有连续性；第三，预算调整；第四，预算执行结果为下一年度公共预算编制提供依据。（3）三个环节：收入执行、支出资金拨付、预算调整第一，收入执行，财政、税务、海关等部门负责征收和管理第二，支出资金拨付在财政部门主导下由各支出部门具体负责执行第三，预算调整：动用预备费、预算的追加追减、预算科目之间的经费流动及预算划转（4）预算执行过程中，各预算执行机关的任务第一，确保预算收入任务完成；第二，支出管理和监督；第三，争取实现预算收支平衡或确保不突破预定的预算赤字规模。第四，加强预算执行的管理和监督。•3决算•（1）决算是对预算结果的总结和评价•（2）四个阶段：•第一，准备阶段：第四季度•第二，编制阶段：各个部门按要求编制•第三，审查阶段：财政部门对同级政府收支总决算进行审查•第四，批准阶段第三节公共收入管理•一税收管理•1税收的概念和特征•（1）税收的概念：国家为了实现其职能，凭借政治权力，依照法律预先规定的标准，向经济单位、组织或个人强制、无偿地取得公共收入的一种方式。税收是公共收入的主要形式，占90%•（2）税收的特征•第一，强制性：凭借政治权力•第二，无偿性：就国家和具体纳税人对资源和要素的占有关系而言•第三，固定性：以法律形式规定了课税对象、税率等税制要素2税收管理的要素（1）课税对象与税率第一，课税对象，课税客体，课税的标的物，物品、事件、条件或活动，从总体上确定了一个税种的征税范围。•第二，税率，计算税款数额的尺度，是应纳税额与课税对象数额之间的比值，通常用百分比，包括比例税率、累进税率和定额税率•（2）税负转嫁与税收归宿•第一，税负转嫁。纳税人在商品交换过程中，通过经济交易把由自己缴纳的税款全部或部分转移给他人负担的过程。税收名义纳税人和实际负税人就会相背离。•前转：纳税人以提高商品或生产要素出售价格的形式把税收向前转移到商品或生产要素的购买者或最终消费者身上。•后转：纳税人以压低生产要素购进价格或降低工资（延长工时）的方式把税收向后转移到生产要素提供者身上。•第二，税收归宿：税收负担的最终归着点或税负转嫁的最终结果。直接归宿：自己负担；间接归宿：部分或全部转嫁给他人承担•第三，税收转嫁或税收归宿决定公共收入承担者分担的份额。•（3）税收种类•第一，所得课税：对纳税人的所得额或利润额课征的一类税收，它主要包括个人所得税，公司所得税和社会保险税（工薪税）等.优势有三点：充足的财政收入，宏观调控的政策工具，社会公平。不足：征收成本高、难度大、容易逃税•第二，商品（劳务）课税，流转额课征，包括增值税、营业税、消费税和关税，优势有四点：税源普遍，收入及时、充裕；税收管理简便，成本较低；弥补市场失灵，更能体现税收中性；容易征税。不足：累退性。•第三，财产课税，纳税人拥有或支配的财产课征的一类税收，一般财产、特种财产和菜场转让。优势：税负不易转嫁；收入比较稳定，收入再分配。不足：财产估价难，税负不公和偷逃税3税收管理的核心含义与内容地位公平征税第一，同等税收待遇原则第二，支付能力原则，累进税第三，受益原则税收制度正常运转，经济、社会和政治问题，横向和纵向税收效率第一,管理成本与遵从成本的最小化第二，税收超额负担最小化资源的有效配置经济机制的有效运行税务行政的管理效率•4全球性税制改革的主要特征•（1）税制改革：第一，降低个人所得税税率；第二，减少所得税的纳税档次；第三，拓宽所得税的税基；第四，实行新的税种组合•（2）强化税务管理，简化征管手续，降低税收运行成本；治理税务腐败二政府收费管理内容概念和特点1概念：特殊服务或规制，相关主体2特点（1）直接有偿性：直接获益（2）排他性：服务与利益排他，谁缴费谁获益（3）非规范性：灵活性与变动性，各个部门、授权的中介机构3与税收的区别：受益是全体公众还是特殊主体4原则：受益补偿原则形式1使用者收费：直接费，公用事业特种费，特许费2规费：行政规费：执照费、护照费等；司法规费：诉讼费、执行费、遗产管理登记费关键问题1确定课税还是收费：收费主要是拥挤性和价格排他性公共产品2如何有效收费：缴费数额与收益成正比；费用支出清晰明了3合理确定收费水平4防止乱收费17三公债管理内容内涵与特点1内涵：凭借信用举借的债务。第一，国家信用的主要形式，第二，公共财政活动的一种特殊形式，重要的经济杠杆2特点：自愿性（与税收最大区别）；有偿性；灵活性种类1国内公债与国外公债；2中央与地方公债（不允许）；3短期、中期和长期；4自由流通公债和非自由流通公债作用1增强政府宏观经济管理的能力2弥补赤字，维持政府收支平衡，包括长期与短期平衡3为一定时期内的特定公共投资项目筹集资金管理过程1公债设计：类型、发行总额、公债票面价值、利率、偿还期限、发行价格2三种形式：公募法；包销法；公卖法3进入市场流通：一级观念市场，二级流通与转让市场，有形市场4偿还公债第四节公共支出管理•一购买性支出管理•1购买性支出：政府直接进入市场购买商品或劳务的公共支出•转移性支出：进行非市场再分配，单方面拨转给受领者的支出•标准：有无直接对资源和要素形成需求•2购买性支出：政府购买进行日常政务活动所需要的商品和劳务的支出和政府投资性所需要的商品和劳务的支出。包括：经济建设支出（环境保护、农林水事务，交通运输、工业商业金融等事务，城乡社区事务等支出）；教科文卫支出；行政管理支出和国防支出。二政府采购管理内容概念公共采购，购买、租赁、委托、雇佣等方式；获取货物、工程和服务的活动，集中采购目录以内和采购限额标准以上特点公共性、非市场营利性、规范性、特定性、政策性、广泛性原则竞争、公开、透明、运用商业标准模式与方式1模式：分散和集中2方式：竞争性招标采购、有限竞争性招标采购、竞争性谈判采购、询价采购、单一来源采购三转移性支出管理内容社会保障性支出1特点：动态性、刚性、适度性2分类：社会保险、社会救助、社会优抚、社会福利3社会保险：养老、医疗、失业、工伤、生育、伤残等，三方共同承担财政补贴1原因：弥补市场失灵的需要；实施社会政策的需要；顺利改革的需要2类型：价格补贴（政策性补贴）、企业亏损补贴、财政贴息、税式支出、其他补贴（行政事业单位职工的房租、交通等，包括在行政事业费支出项目中）其他转移性支出管理外援支出债务支出第五节转型期我国公共财政管理的完善•一我国财政管理体制的沿革•11950-1979：计划型财政管理•1953年：中央统一领导下的分级管理体制，基本特征是集中与计划•21980-1998年，计划型财政管理向公共财政管理过渡阶段•1980年：“划分收支、分级包干”，形成了“分灶吃饭”•1985年：“划分税种、核定收支、分级包干”•