第五章_公共投资项目评估

第七章公共投资项目评估第一节公共投资项目评估概述第二节项目评估中的成本与收益第三节成本-收益分析法（CBA）第四节公共支出项目评估技术的发展为什么要进行公共投资项目评估？在政府财政支出中有许多开支项目具有投资性质，属于公共投资，如修建公共设施，经营公用事业，主持公共工程等。很显然，公共投资项目和私人投资项目一样，不可能不考虑该投资项目的成本与收益的权衡问题，即政府也无力经营许多长久亏损的项目。至于政府如何实现公共投资项目的收益最大化（或者成本最小化）目标，这要靠一套科学的项目评估方法和经营管理手段来予以保证。第一节公共投资项目评估概述一、基本概念二、项目评估的作用与基本步骤三、公共投资项目评估的发展过程一、基本概念公共投资项目评估定义：对一个公共投资项目净收益的审定，即按照给定的目标，衡量该项目的利害得失，并与其它可替代方案比较，做出确切的结论。换言之，对政府主持的公共工程投资项目进行评估，是为了按照给定的目标，在对这些政府投资的工程项目组织研究的基础上就其可取性做出判断。公共投资项目评估主要内容：承建某一项目的得失比较，各替代方案的优劣比较，以及对该项目的综合审定。二、项目评估的作用与基本步骤公共项目评估的作用：第一、提供必要的项目信息。项目的内部条件、外部条件、项目设计的合理以及可能产生的各种后果与影响。第二、对落实项目的各种方案进行择优汰劣。将可供选择的项目、方案排序，按照成本最小化收益最大化原则择优汰劣，最后确定最优项目或方案。第三、评定项目的财务赢利性。在当代市场经济中，任何一个项目在经济上都应当有所赢利，政府主持的公共投资项目也是如此。第四、合理分配、使用各种资源。项目评估有助于政府在主持公共工程建设时，既强调项目自身的经济赢利性，也充分考虑项目安排对社会经济资源有效配置的影响，以便兼顾二者取得最佳效果。公共项目评估的基本步骤：第一步，商业评估（微观）重点考察以货币表示的项目的赢利性。第二步，财政评估（微观）从政府财政预算角度出发，分析项目对国家财政收支状况的影响。第三步，经济评估（宏观）集中考察项目对于社会生产、消费和资源利用的影响。第四步，福利分配评估（宏观）注重估计项目在不同社会阶层，不同地区和时间上的社会福利分配效应。第二节项目评估中的成本与收益一、成本、收益的国民福利标准二、成本、收益类型三、影子价格四、非商品化物品的定价五、价格变化的福利效应“成本-效益分析法”——通过计算、比较某一投资（支出）项目可能发生的成本与收益，进而决定此项目是否具有经济合理性的项目评估方法。公共投资项目评估的难点和私人项目的评估活动相比，公共项目的评估工作远为复杂公共投资项目评估不能仅仅限于可以计算的财务会计意义上的成本与收益，而且必须包括该项目在宏观层面与微观层面上所产生的各类收益与各类成本，识别、判断、界定它可能给国民带来的社会收益、社会成本。一、成本、收益的国民福利标准政府主持的公共项目不同于私人项目，前者谋求的是全社会的利益，而不是少数人的私利。如果出现市场价格严重背离社会价值的情况，上述用于私人成本与收益计算的市场价格方法，对于政府主持的公共投资项目来说便不适用。在许多场合，社会成本和社会收益也无法直接用市场价格予以表示。一、成本、收益的国民福利标准帕累托准则（国民福利准则）一国国民经济发生某种变化，只要做到至少有一人有所得，而同时无任何其他人有所失，便意味着该国国民福利状态获得改进。缺点：具体运用上会遇到诸多技术上的困难。特别是在某种经济资源配置方式发生变化，某些社会成员获益，某些社会成员受损，但损益不相当的情况下，该原则就失去了指导资源配置的意义。希克斯-卡尔多准则（改进的帕累托准则）在经济社会资源配置发生变动时，如果受益者的福利受益总量足以弥补受损者的福利受损总量而有余，就可以认为总体的社会福利得到了改善。优点：受益、受损程度通常可以以市场商品、劳务价格变化予以表示，从而有了市场价格依据。所以，该标准可以比较好地运用于公共投资项目的成本、收益之评估活动。政府标准政府按照国民经济发展目标的要求，就公共投资项目对经济增长、社会福利、公平分配等方面的影响所提出项目评估的标准。缺点：主观随意性较大，也比较粗略，主要被用于经济发展初期的公共投资项目评估活动。二、成本、收益类型真实成本与收益、货币成本与收益真实成本：指为了筹建此项目而从社会成员那里，以税收形式转移的经济资源，而该项目的总收益则是指社会成员在消费这一公共投资项目提供的公共产品中所得到全部利益。真实收益：总收益减去真实成本后的剩余。反映社会福利的净增长。货币成本：由于政府主持公共投资项目对现行社会资源配置状况发生影响，导致市场相对价格体系的变动，从而使得一些社会成员个人福利的下降。货币收益：由于政府主持公共投资项目对现行社会资源配置状况发生影响，导致市场相对价格体系的变动，从而使得一些社会成员个人福利的增加。注：货币收益可能并不反映社会福利的净增长。因为一部分社会成员的福利增加是以另一部分社会成员的福利减少为代价，二者有相互抵消的可能。直接成本与收益、间接成本与收益直接成本：与公共投资项目开支直接相关的成本。如：军事工程项目的开支。直接收益：与公共投资项目开支直接相关的收益。如：公共教育投资项目，改善了国民教育的质量，从而提高了国民的就业选择能力，提高了国民获取更高收入的能力。间接成本：公共投资项目所引起的作为“副产品”的成本。如：化学武器的研制项目，造成环境污染问题。间接收益：公共投资项目所引起的作为“副产品”的收益。如：公共教育投资项目改善了国民教育的质量，而国民教育质量的改善也提高了国民的道德水准、法制观念，从而减少了各种犯罪行为，减少了政府用于维持公共治安方面的开支。有形成本与收益、无形成本与收益有形成本：可以通过市场价格予以计算的成本。有形收益：可以通过市场价格予以计算的收益。无形成本：不可以通过市场价格予以计算的成本。无形收益：不可以通过市场价格予以计算的收益。例：公共灌溉工程项目真实成本：直接有形成本：该项目用于管道、施工设备，以及人力投入等方面的各项货币支付。间接有形成本：如果因为该项目的实施减少了灌区的可耕地面积，则因此而减少的作物产量（农民收入）为该项目的间接有形成本。真实收益：直接有形收益：灌溉设施的改善所增加的单位耕地的作物产量以及农民收入的提高。直接的无形收益：该灌溉项目可能对当地环境产生的美化作用。间接有形收益：该灌溉项目对当地水土保持产生了积极影响，减少了政府在这方面的有关开支。间接的无形收益：生产条件的改善，生态环境的改善不仅增加了农民的社会福利，而且对稳定当地农业社会起到长期作用。三、影子价格（ShadowPrices）在公共投资项目评估过程中，许多成本和收益实际上是没有对应的市场价格，或者有，也是被扭曲的市场价格，无法真正代表项目成本与收益的真实社会价值。所谓影子价格，是指在市场交易价格不能充分反映某些产出的真正的边际社会成本时，人们对这些产出的边际社会成本进行重新估算后的再定价。换言之，影子价格是修订了的市场价格，使用影子价格是为了把某些商品和劳务的被扭曲的市场价格转换成它们的真正的社会价值的近似值。不过，市场价格总是影子价格的基础。外汇的影子价格（自由市场汇率）当一个项目直接或间接地影响对外贸易时，项目评估中就会涉及到进口产品的外汇成本（进口成本）计算问题，而在这方面汇率成为关键因素。定义：在公共项目评估时，对官定汇率进行修订，使之接近能够真实反映该国外汇机会成本的自由市场汇率。则修订后的官定汇率——自由市场汇率——通常被称为该国外汇的影子价格，即“影子汇率”。影子工资（真实劳动成本）在大多数国家中，由于社会的、经济的或传统的原因，工人的货币工资常常偏离竞争性劳动市场决定的工资水平，因此不能真实地反映单位劳动之边际产品价值，进而产生了劳动市场供求失衡问题。此时公共投资项目中的劳动成本必须通过“影子工资”来进行调整。三种情况：“非自愿性失业”情况下，公共投资项目的影子工资：该公共投资项目对劳动投入的工资支付，加上新增劳动就业造成的额外社会费用，再减去新增劳动就业带来的社会收益（公共投资项目带来的就业机会等）。注：“非自愿性失业”：如由于某种原因，政府规定了最低工资标准，并且该最低工资标准高于竞争性劳动市场决定的工资率。于是，劳动市场上就会出现劳动供给大于劳动需求现象，从而产生一定数量的非自愿性失业。“充分就业”情况下，公共投资项目的影子工资该公共投资项目对劳动投入的工资支付，加上私人经济部门因劳动力流失而减少的产出的价值。“隐蔽性失业”情况下，公共投资项目雇佣农村剩余劳动力的影子工资略高于农业人口的最低生活费用的工资支付，加上迁徙费用和对公共基础设施的需要所引起的额外的社会费用。影子价格的其他应用垄断产品的影子价格：同等产量下的社会平均成本。政府实行物价管制的产品的影子价格：自由市场均衡价格。政府课税产品、政府补贴产品、厂商实行加成定价产品的影子价格：自由市场均衡价格。四、非商品化物品的定价公共投资项目对生态环境的影响任何公共投资项目都会对生态环境产生影响，包括有利影响和不利影响。评估原则：如果无法直接以货币计量方法评估损害程度，也可以通过推理方法、定性分析方法求得符合逻辑的评估，以便确定生态环境损害的性质、程度和范围。评估方法：通过对福利损失进行补偿来计算环境成本。（“补偿变化原则”）特点：试图通过货币补偿项目实施后所造成的经济变化后果，以使受到项目影响的社会成员的福利水平保持不变。例：对福利因某一公共工程项目对环境产生有害影响（如空气污染）而下降的社会成员给予相应的货币补偿，以使其福利恢复到原有的水平。这种经济补偿便可以视为该项目的环境成本，即为恢复原先环境质量所必须支付的成本。或要求福利因某一公共工程项目对环境产生有利影响（如空气质量改善）而提高的社会成员做出相应的货币支付，或者缴纳额外课税，以使其福利恢复到原有的水平。于是，这种经济补偿则可以视为该公共项目产生的额外的社会收益。时间价值的确定时间是一种宝贵的资源。评估方法：（1）“闲暇-劳动”替代选择——税后小时工资收入表示单位时间的价值。假定个人可以控制他的工作量（劳动量），他将会工作到这样一个临界点上停止下来。在该点，其闲暇的主观价值评价正好等于他如果再劳动一个小时可能拿到的额外收入，该收入代表单位闲暇的机会成本，即一个小时闲暇的价值。（2）对交通工具的选择——交通工具的票价。由于人们在旅行或乘车中所能节约的时间，经常与其选定的交通工具的票价呈正相关关系，据此就可以大体推算出时间节约的货币价值。如：人们乘坐飞机旅行比较乘坐火车旅行节约了3个小时，但却为此多支付了180美元，那么，据此推算出的时间价值为60美元/小时。（3）使用某资源所付出的经济代价——单位时间所节约的费用。如：财务信贷。贷款资金占用的时间越长，其贷款利息就越高。如果某一公共投资项目使人们节约了时间，也便意味着该项目的社会收益增加。此种情形下，时间价值的就是单位时间内节约的利息费用。生命价值的确定在估算政府涉及人身安全的公共投资项目、改善救死扶伤条件的公共投资项目的收益和成本时,常常需要计算生命的价值。评估方法：(1)用个人一生中可以获得的收入的现值作为其个人生命的价值，或用意外死亡造成的对未来个人收入的损失来估算生命价值。如：某人30岁时因工死亡，假定（到他60岁时退休时）未来30年内其所获得的全部收入的现值是90万美元，那么赔偿其家属的钱就不应该低于这一数值。这90万美元代表了死者30年寿命的基本价值。（2）用死亡概率来衡量生命价值，即用个人对变动的死亡概率所愿意支付的钱来间接衡量个人对生命价值的评价。如：A种汽车价格为$6000，B种汽车价格为$10000，虽然使用A车比使用B车节约$4000，但是与使用B车相比，使用A车发生交通事故导致死亡的概率会增加1%。那么，如果某人为降低1%的死亡概率而愿意购买B车，客观上就表示他人对其变动的死亡概率